AHMET YESEVİ ÜNİVERSİTESİ
TÜRTEP
Yerel Yönetimler Yüksek Lisans Programı
TYER-699 BİTİRME PROJESİ
TÜRK KAMU YÖNETİMİ SİSTEMİNİN BAŞLICA SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
HAZIRLAYAN
mEHMET EMİN ÖNDER
0778B013
DANIŞMAN
doç. dr. HAKAN ALTINTAŞ
Haziran 2008
Yüksek Lisans eğitimimin ilk ve son dönemlerinde ders almaktan büyük onur duyduğum, bilgisiyle hep yanımızda olan ve en sonunda da benim danışmanım olan değerli hocam Sayın Hakan ALTINTAŞ’a sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Ayrıca bütün çalışmalarım boyunca yardımını benden esirgemeyen, moral veren, sımsıcak desteğini hep içimde hissettiğim annem Emine ÖNDER ve babam Mustafa ÖNDER’e teşekkür eder hep yanımda olmalarını dilerim.
Bunca yıldır her zaman yanımda olan, daima her konuda bana destek olan canım aileme çok teşekkür ederim. Ayrıca yine benden tüm destek ve yardımlarını esirgemeyen sevgili arkadaşım Dr.Mahmut ÖZTÜRK’e teşekkürlerimi bir borç bilirim. Umarım bana olan güven ve inancınızı hiçbir zamana boşa çıkarmamışımdır.
Mehmet Emin ÖNDER
ŞANLIURFA- 2008
Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte olmaya mecbur bırakmaktadır. Türkiye’de kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi sorunları vardır.
Kamu yönetim sistemindeki örgütsel değişiklikler, bir ülkenin yönetim sistemi ile sosyo-ekonomik yapısı ve siyasal düzeni arasında karşılıklı ve yakın bir ilişkinin, onun da ötesinde bir etkileşimin varlığından kaynaklanmaktadır. Günümüzde, bu gelişmenin sonucunda, kamu sektörünün sınırları ve çağdaş devlet fonksiyonları sorgulanır hale gelmiştir. İşte bu sorgulama sayesinde, Türkiye’nin önü açılacak ve sorunlarına çözümler üretilecektir.
Bu çalışmanın amacı, kamu yönetiminin sorunlarını tespit ve çözümüne yönelik öneriler sunmaktır.
ANAHTAR KELİMELER
Kamu Yönetimi, Örgütlenme, Siyasal Yönetim, Bürokrasi
Yönetimde reform kavramı Türk kamu yönetimi için yeni bir kavram değildir. Kamu yöneticileri Tanzimat’tan bu yana yönetimde yeniden düzenleme ve iyileştirme kavramlarını kullana gelmişlerdir. Türk kamu yönetiminde yapılan reformlar ve reform çalışmaları Cumhuriyet’in kuruluşundan planlı döneme kadar daha çok gereksinimler ortaya çıktıkça başvurulan, plansız ve gelişigüzel çalışmalar olmuştur. Planlı döneme geçiş ile birlikte yönetimde reform konusu kalkınma planlarıyla birlikte ele alınmaya başlanmıştır.
Türkiye’de geçen yüzyıl boyunca teknik anlamda mükemmel bir dizi yönetsel reformun uygulamada başarısız olmasının nedenini ekonomik ve kültürel yapının gelişmemişliğine bağlamak yanlış olmayacaktır. Tanzimat ve Islahat Fermanları, I. ve II. Meşrutiyet ve Cumhuriyet eşitlik, demokratik hak ve özgürlüklere vurgu yapmasına karşın 21. yüzyılın başında Türkiye’de Kopenhag Siyasal Kriterleri’nin gündeme gelmiş olmasının temelinde de bu kültürel ve ekonomik gelişimin yeterince sağlanamamış olması yatmaktadır. Bu bağlamda Türkiye’nin içerisinde bulunduğu sorunlar yumağının temel nedeninin kamu maliyesi ve ekonomideki bozukluklar olduğu, kamu maliyesinin de ancak yönetsel ve siyasal reformlar ile düzeltilebileceği bir dilemma olarak araştırmacıların ilgisini beklemektedir. Yönetimin bir bilim olarak kabul edilmesi, yönetimle ilgili yapılacak çalışmalarında bilimsel olmasını gerektirmektedir. Bu bağlamda yapılacak reform çalışmalarının da bilimsel olması gerekmektedir.
Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte olmaya mecbur bırakmaktadır. Bu olgu, toplumsal bir kurum olan kamu yönetimi sistemi ve bu sistem içinde belirli fonksiyonları gerçekleştirmek amacıyla oluşturulmuş bulunan kamu kuruluşları için de geçerlidir. Kamu yönetimi kuruluşları yapılan çeşitli değişiklikler ve uyarlamalarla durmadan gelişir ve değişirler. Bu değişme ve gelişme olumlu olabileceği gibi olumsuzda olabilir.
Kamu yönetim sistemindeki örgütsel değişiklikler, bir ülkenin yönetim sistemi ile sosyo-ekonomik yapısı ve siyasal düzeni arasında karşılıklı ve yakın bir ilişkinin, onun da ötesinde bir etkileşimin varlığından kaynaklanmaktadır. Günümüzde, bu gelişmenin sonucunda, kamu sektörünün sınırları ve çağdaş devlet fonksiyonları sorgulanır hale gelmiştir. İşte bu sorgulama sayesinde, Türkiye’nin önü açılacak ve sorunlarına çözümler üretilecektir. Kamu yönetiminin sorunları ve gündemi nedir kısaca bir göz atalım.
Türkiye’de kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi sorunları vardır. Bu nedenlerden dolayı, kamu kesiminin öncü olmak yerine, gelişmelerin önünü tıkamakta olduğu şeklinde eleştiriler yapılmaktadır. Bu nedenlerin de etkisiyle; kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri düzeltme güden, amacını kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli düzenlemeler, kamu yönetiminin öncelikli gündem konusunu oluşturmaktadır. Türk kamu yönetimi kuruluş ve görevleri itibariyle merkezden ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan bir örgütlenme ile bütüncül bir yapı sergilemektedir.
Türkiye Cumhuriyetinin kurulduğu günden bu yana, kamu yönetimine kamu hukuku yaklaşımı hakim olmuştur. Bu anlayışın gereği olarak, kamu sektöründe görev alanları, kuruluşların organizasyonları, kamu yöneticilerinin ve çalışanların yetki ve sorumlulukları ile iç kontrol mekanizmaları kanun ve yönetmeliklerle düzenlenmiştir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin eylem alanı ve takdir hakkı da sınırlıdır. Mevcut yapı, kamu kurumlarının değişen koşullara uyum sağlamasını zorlaştırmaktadır. Uluslararası rekabet ve küreselleşme denilen akım, ülkemizde özel sektör de olduğu kadar kamu sektöründe de reformlar yapılmasını zorunlu hale getirmiştir.
“10 Aralık 1999 tarihinde ülkemizin Avrupa Birliği (AB) üyeliğine aday olması ile birlikte, AB'ne entegrasyonu sağlayacak reformların hızla gerçekleştirilmesi önem kazanmıştır. Bu çerçevede VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları çerçevesinde kurulan Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu tarafından tespit edilen, kamu yönetiminin genel ve ortak sorunları ile bunlara ilişkin çözüm önerileri aşağıda ifade edilmiştir. Bu raporda yer alan öneriler kapsamında alınacak tedbirlerin başarı düzeyini, yasama, yargı ve yürütme organlarının aralarındaki ilişkiler, rejimin temelini oluşturan bu erklerin işleyiş tarzları ve sahip oldukları yönetim mekanizmalarının etkinlikleri, amaç ve kullandıkları yöntem ve olanaklar, kamu hizmetleri ve kamu-vatandaş ilişkilerinin dayandığı hukuki ve ahlaki normlar, siyasal sistemin tabi olduğu kural ve esaslar, yönetimin şeffaflığı ve nihayet Türk halkı, siyasetçi ve bürokratlarının çağdaş uygarlık düzeyini yakalamış, müreffeh bir toplum yaratma azim ve kararlılığı tayin edecektir.” http://ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/oik527( 10.07.2008)
Ayrıca, kamu yönetiminde karşılaşılan yolsuzluklar, kayırmalar, hizmetin etkili ve verimli yürütülmemesi, idarî otoritenin bireylere bir baskı aracı olarak kullanılması gibi nedenler, idarî yapının klâsik mekanizmalar dışında daha etkili ve verimli hizmet üretmesi ve sunması amacıyla yeniden düzenlenmesini zorunlu kılmaktadır.
Bilindiği ve her gün yaşandığı gibi, Türk yönetim sistemi, merkezîyetçi, kırtasiyecilik üzerine kurulu formalitelere bağlı ve gizliliği esas alan içine kapalı bir yapıya sahiptir.
Ülkemizde kamu yönetimi son derece merkezci ve katı kurallara bağlı bir tutum izlemekte, yetki ve sorumluluk devrinin olmaması, önemli önemsiz bir çok belge, karar ve işlemde bakanın veya genel müdürün imzasını gerektirmektedir. Bu da, üst düzey yöneticilerin günlük işlerle uğraşması sonucunu doğurmakta, bu yetmiyormuş gibi mevzuatın, geleneklerin ve alışkanlıkların belirlediği kurallara uyma, iş görmeden daha önemli görülmektedir. Bu nedenle de, yöneticilerde teşebbüs yerine pasif kalma, yenilik yerine mevcut düzeni devam ettirme görüşü hakim fikir haline gelmiştir.Bu da kamuda yenileşme çalışmalarını zorunlu hale getirmiştir.
Sürekli bir amaç için kurulmuş olan her sosyal toplum, bir düzene ve bir otoriteye ihtiyaç duyar. İnsanlık tarihine bakacak olursak, ilk çağlardan bu güne kadar bütün insan toplumlarında kişinin yaşamını düzenleyen bir teşkilat ve bir otoritenin varlığını görürüz.
İlk toplumlarda egemenlik ve otorite, kabilenin en kuvvetli, en becerikli, en akıllı üyesine verilirdi. Bu kimse, kabile içinde kişilerin iç ve dış güvenliğini sağlar, düzeni kurar ve böylece egemenlik tek bir kişinin elinde toplanmış olurdu.(Erich, 1956:52)
Zamanla insanlar otoritenin tek bir kişinin elinde toplanmış olmasından doğan sakıncaları görünce sosyal iktidarı devredecekleri başka bir şahıs yaratmak gereğini hissetmişlerdir. İşte yaratılan bu şahıs devlettir. Devletin, yönetenlerin kişiliğinden ayrı ve tamamen kendine özgü bir varlığı vardır.( Vakur, 1990:3)
Egemen ve bağımsız devletler, bugün, uluslararası ilişkilerin ana ögesini oluşturmaktadır. Savaşlar, barışlar, müzakereler, anlaşmalar bağımsız devletler arasında yapılmaktadır.
Devlet, sosyal hayatın başlamasıyla ortaya çıkmıştır. Yani devlet, sosyal bir varlıktır. Bu nedenle, devletin esas görevi, genel ihtiyaçları sağlamak ve toplumun iyiliğine çalışmak için kurulmuş vasıtadan başka bir şey değildir.(Ernest, 1951:71)
Aslında, bu ulusal ve uluslararası düzeni sağlayan Ulus-Devletlerden oluşan bugünkü dünya sistemi, 30 yıl savaşlarına son veren 1648 Vestfalya Anlaşmasıyla ortaya çıkmıştır. Birçok bilim adamları ve düşünürlere göre bu anlaşma, bugünkü uluslararası ilişkiler sisteminin başlangıcını oluşturmaktadır. Çıkan savaşlar, ekonomik krizler ve sosyal dalgalanmalar uluslar için kazanç kapısıdır. Dünyayı yöneten ve ülkelerin gelişimini etkileyen teşkilatların tek amacı dünyada tek bayrağın, tek dilin, tek inancın yer aldığı, sınırların ortadan kalktığı, totaliter sosyalist bir düzen oluşturmaktır. Nitekim bu amaç 20. yüzyılda hız kazandı. I. Dünya Savaşı’nda monarşi ile demokrasinin çatışmasıyla komünizmin ortaya çıktığı dönemde “birliği” sağlamak amaçlı Cemiyet-i Akvam’ın doğuşu, II. Dünya Savaşı’nda demokrasi ve komünizmin çatışmasıyla faşizmin yükseldiği dönemde “birliği” sağlayan Birleşmiş Milletler’in doğuşu, kapitalizmin ve komünizmin kapıştığı ve Sovyetler’in yıkılmasıyla sonuçlanan dönemde Yeni Dünya Düzeni’nin açık şekilde ortaya çıkışı bütün bu çalışmaların hız kazandığının göstergeleridir. Her geçen gün büyük bir hız kazanan küreselleşmede, Türk insanının benimsediği ülkü, gittikçe etrafımızı saran yabancılaşmayı hoş görerek, tüm bu yeni oluşumlara destek vermek olmamalıdır. Osmanlı Devletini yıkan emperyalist saldırılardan ‘Büyük Taarruzlarla’ kurtularak Türkiye Cumhuriyetini kuran Türk Halkı olarak dilimizi, inancımızı, vatanımızı kendi amaçlarına alet etmek isteyen 20. yüzyıl Batı’sına, 21. yüzyılda da Ulus-Devlet olarak direnmeye devam edecektir. Değişen ve gelişen dünyanın bu hızlı ivmesinin, özellikle, “Kamu Yönetim Sistemimize” olan etkilerini egemenlik ve bağımsızlığımıza halel getirmeden lehimize çevirmeyi başaracak kadroları oluşturacaktır.
“İdare, kamu yönetimi olarak iki anlamda kullanılmaktadır. Birinci olarak devletin belli bir tür organlarını, kuruluşlarını ifade eder. Buna “organik anlamda idare” denir. İkincisi devletin belli bir tür faaliyetlerini ifade etmek için kullanmaktadır, bu da “fonksiyonel anlamda idare”dir.”( Günday, 2002:3)
Geniş anlamda kamu idaresi, düzenli toplumlarda kamu gücünün örgütlenmesini ve işleyişini ifade eder. Bu her türlü devlet görevlerini ve örgütlerini içine alan bir tanımlamadır. Olağan anlamda kamu yönetimi dendiğinde, yasama, yargılama ve belli bir ölçüde hükümet etmenin dışında kalan, tüm kamusal kuruluşları ve işleyişleri ifade eder.
“İdare devlet ve toplum düzeninin temel unsurudur. Bu düzenin varlığı ve devamı en başta idarenin kesintisiz işlemesine bağlıdır. Hatta hükümet bir süre aksayabilir. İdare işlediği sürece devlet ve toplum düzeni yine de az çok devam eder. İdare durursa işte o zaman toplum düzeninden eser kalmaz, anarşi olur.” ( Balta, 1970:19)
Devletin birinci temel hedefi düzeni sağlamaktır ve bunu sağlamak için toplumsal düzenin kurallarını koyar, uygular ve bunu yapmak için de örgütlenmeye gitmektedir. Devletin ikinci temel hedefi ise toplumsal sorunlara çözüm aramaktır. Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetimine olan gereksinmeyi gerekli kılmıştır.
Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak gereksinimlerini karşılamaya yönelik ürün ve hizmetlerin üretilip sunulmasına ilişkin bir sistemi ifade eder. Kamu yönetimi sistemi halk, örgüt, norm düzeni, ekonomik kaynak, kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan meydana gelmektedir.
Anayasa idarenin bütünlüğünü ve kamu tüzel kişiliğini 123 maddesinde, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”şeklinde ifade etmiştir. 1982 Anayasası’nda belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.
Yönetim, ortak amacın gerçekleştirilmesi için örgütlenmeyi, örgüt içerisinde yer alan bireylerin görev ve yetkilerinin belirlenmesini ve bir bütün olarak örgütün işleyişini kapsamaktadır.
Anayasa merkezi idarenin kuruluşu ve örgütlenmesine ilişkin ölçülerde 126. maddede “Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir.” Merkezi yönetimlerin örgütlenmesine ilişkin ölçütler, "coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri" olarak sayılmıştır. Yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.
Buna karşın, Anayasanın 127. maddesinde, “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. ” Yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem "coğrafya" hem de "konu" yönünden sınırlandırılmıştır. Yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.
Bu nedenle, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden "genel", yerel yönetimler ise "özel" görevlidir. Başka bir anlatımla, yasalarda merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri somut ve belirgin biçimde düzenlenmiştir.
Kamu yönetimi, işlev ve faaliyet anlamına geldiği gibi bu işlevi ve faaliyeti yürüten örgüt ya da aygıt- onun birimleri ve personeli anlamına da gelir.
Dünyamız, toplumsal, siyasal ve iktisadi alanlarda hızlı bir değişim süreci yaşamaktadır. Hemen hemen tüm ülkelerde, yaşam standartlarının geliştirilerek daha eşitlikçi bir temelde paylaşımını öngören yeni bir toplumun tasarlanmasına yönelik süregelen bir araştırma ve sorgulama süreci önemini giderek artırmaktadır. Bu çerçeveden bakıldığında siyasal ve yönetsel konuların bilimsel bir zeminde incelenmesi, özellikle gelişmekte olan ülkeler için daha bir önem kazanmaktadır. Sözü edilen hızlı değişim sürecinde değişime yön verme anlamında, devletin hala önemli bir etkinliğe sahip olduğu genel bir kabul görmektedir. Bunun yanı sıra devlet ve bürokrasi yönetimde etkinlik ve verimliliğin artırılmasına ilişkin tartışmaların odak noktasında bulunmaya devam etmektedir.
Kamu Yönetimi disiplini bir yönetsel sistemde karar ve politika oluşturma süreçlerini inceler. Disiplin genellikle devletlerin yürütme gücü olarak düşünülür ve yerel ve ulusal yönetimler düzeyinde kamu örgütleri ile kamu politikalarının örgütlenmesi, yönetimi ve uygulanması ile ilgilenir. Dolayısıyla, disiplin, program yönetimini (planlama, karar verme, örgütlendirme, yönetme, uygulama ve değerlendirme) ve kaynak yönetimini (insan kaynakları yönetimi ve bütçe) içerir.
Ülkemizde kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır.
Kamu yönetimini oluşturan kurumların yüklendikleri görevler arasında sıkı bir ilişki vardır. Kurumlardan beklenen görevler arttıkça kamu örgütleri de büyüme sürecine girmektedirler. Yeni görevler, yeni kurumların kurulmalarını gerektirmekte; dolayısıyla kamu yönetimi karmaşık bir durum alabilmektedir.
Kamusal ürün ve hizmet sunan örgütlerin, kalite seviyesi yüksek bir örgütsel yapıya kavuşturulmalarının kaçınılmaz bir gereksinim olduğu, Türk kamu yönetim sistemi, günün koşullarına uydurularak, Cumhuriyet’in kuruluşundan planlı döneme kadar; çoğunlukla Osmanlı yönetim sisteminin devamıdır.
Kamu Yönetimi yerel ve uluslararası düzeylerde gerçekleşen siyasal, sosyal ve ekonomik değişimleri anlamamıza yardımcı olan bir disiplindir. Bu disiplin, günlük yaşamda karşılaştığımız bir problemin iç yüzünü anlamamıza ve ufkumuzu genişletmemize yarayan yeni bakış açıları kazanmamıza olanak sağlar. Günümüzde Türkiye'de ve dünyada gerçekleşen dönüşümleri daha iyi kavrayan bilinçli, akılcı ve etkili yurttaşlar olmamız ve daha üretken katılımcılar haline gelmemiz için bizleri hazırlar.
Yönetim geniş anlamda başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da sürecidir. Başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma, bir yönetsel faaliyettir. Diğer bir anlatımla yönetim, birey ve materyallerin ürün ve hizmet üretmek için örgütlendirilmesi ve yönetilmesi olarak da tanımlanabilir. ( Sağlam, 1979: 29)
Gözübüyük’e göre ise yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini sağlayacak yönetsel etkinlikleri, diğer bir anlatımla kaynakların bir araya getirilmesini, eşgüdüm sağlanmasını, izlenecek yöntemleri ve denetimi içerisine alan bir fonksiyonlar dizisidir. Yönetim, örgütsel amaçları gerçekleştirmek için planlama, örgütleme, yöneltme ve denetim süreçleri yoluyla kaynakların eşgüdümünün sağlanmasıdır. Bu bağlamda yönetimin salt özel örgütler ya da kamusal örgütlerde değil belirli amaçlara ulaşmak için grup çabası gösterilen her yerde var olduğunu söylemek olanaklıdır. Bu bağlamda yönetim, evrenseldir. Yönetim, ortak amacın gerçekleştirilmesi için örgütlenmeyi, örgüt içerisinde yer alan bireylerin görev ve yetkilerinin belirlenmesini ve bir bütün olarak örgütün işleyişini kapsamaktadır. Yönetim bu anlamda evrenseldir; hem özel kesim, hem kamusal kesim için geçerlidir6.
Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Devletin birinci temel hedefi düzeni sağlamaktır ve bunu sağlamak için toplumsal düzenin kurallarını koyar, uygular ve bunu yapmak için
de örgütlenmeye gitmektedir. Devletin ikinci temel hedefi ise toplumsal sorunlara çözüm aramaktır. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetimine olan gereksinmeyi artırmıştır. Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak gereksinimlerini karşılamaya yönelik ürün ve hizmetlerin üretilip sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Kamu yönetimi sistemi halk, örgüt, norm düzeni, ekonomik kaynak, kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan oluşmaktadır. (Gözübüyük,1994:1)
Kamu yönetimini oluşturan kurumların yüklendikleri görevler arasında sıkı bir ilişki vardır. Kurumlardan beklenen görevler arttıkça kamu örgütleri de büyüme sürecine girmektedirler. Yeni görevler, yeni kurumların kurulmalarını gerektirmekte; dolayısıyla kamu yönetimi karmaşık bir durum alabilmektedir. Ülkemizde kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre
örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır. 1982 Anayasası’nın 123. Maddesinde belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.
“Türk kamu yönetimin özelliklerini çeşitli açılardan ele alabiliriz. Bunlar;
1. Sistem
2. Örgüt
3. Görev
4. İşleyiş
5. Kamu görevlileri
6. Yönetime katılma
Türk kamu sistemi, Fransız yönetimin etkisi ile “idari rejimi”, “yönetsel düzen” olarak nitelendirilmektedir. Bu sistemde, kamu yönetimine uygulanan, “kamu yargısı” denen ayrı bir yargı düzeni vardır. Yine bu sistemde, kamu yönetimi, tek yanlı olarak bağlayıcı kararlar alabilir; aldığı kararları belli koşullarda, kendisi uygulayabilir.
Bu yönleri ile, Türk kamu yönetimi, Anglo-Amerikan yönetim sisteminden ayrılır.
Anglo-Amerikan yönetim sisteminde, kural olarak, ayrı bir kamu yönetim hukuku ve ayrı bir yargı düzeni yoktur. Kamu yönetimine de herkese uygulanan, genel hukuk kuralları uygulanır; kamu yönetimine kural olarak, özel yetkiler tanınmamıştır.
Türkiye ve Fransa gibi, ‘idari rejim’in egemen olduğu ülkelerde, adli yargı düzeninin yanında, bir de yönetsel yargı düzeni bulunur. Bu iki yargı düzeni arasında çıkacak görev uyuşmazlıklarını gidermek için, genel olarak, bir de Uyuşmazlık Mahkemesi vardır.
Bugünkü kamu yönetimin örgütsel yapısı, kalın çizgileriyle, imparatorluk dönemindeki yapıya benzemektedir. 23 Nisan 1920’de İstanbul’daki bakanlıklar örnek alınarak merkez örgütü kurulmuş ve merkezin taşra örgütüyle yerel yönetim kuruluşları bazı ufak değişikliklerle olduğu gibi benimsenmiştir.
Cumhuriyet Döneminde devlet anlayışındaki değişim, etkisini kamu yönetimin örgütlenmesi üzerinde de göstermiş ve yapıda bazı değişikliklere neden olmuştur. Bir yandan bakanlıkların ve bunlara bağlı örgütlerin, diğer yandan da yerinden yönetim kuruluşlarının sayısında ve görev alanlarında artma ve genişleme dikkati çekmektedir. Devletin ekonomik yaşama bir işletmeci olarak katılması, etkinliklerinde geniş ölçüde özel hukuktan yararlanan yeni kamu kuruluşlarını ortaya çıkartmıştır.
Buna karşılık devletin elindeki kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştirmek ve özel kesime devretmek için, yeni kamu kuruluşları oluşturma yoluna gittiği de görülür.
Kimi kamu kuruluşları, özellikle yerel yönetim kuruluşlarında bir gelişme görülmez, aksine bunların görev alanlarında bir daralma göze çarpar. Son yıllarda yerel yönetimleri hem mali yönden, hem görev yönünden güçlendirmek için çaba harcanması olumlu bir gelişmedir. Türkiye’de kamu kuruluşlarının geliştirilmesinde yönetim ilkelerine uyulmaması, parti çıkarlarına öncelik verilmesi, yönetimi yozlaştırmakta, yönetimde bir karmaşa yaratmaktadır.
Kamu kuruluşlarında, görev ve sayısal yönden büyüme eğilimi ve büyümenin belli ilkelere dayanmadan gerçekleştirilmesi, kamu yönetimini olumsuz yönde etkilemektedir. Kamu kuruluşları, hem yapı, hem görev yönünden karmaşık bir duruma gelmiştir. Bu durum, kamu kuruluşları arasında görev karışımına neden olmakta ve eşgüdümü güçleştirmektedir.
1961 Anayasası ile planlı bir döneme girilmiş ve yönetimin yeniden düzenlenmesi çalışmalarına başlanılmış olmasına karşın, kamu kuruluşları arasındaki görev karışımları giderilememiş ve eşgüdüm sağlanamamıştır. Yönetimdeki bu karmaşanın giderilmesi, ancak yönetimi geliştirme çalışmalarına devamlılık kazandırmakla sorunları yalnız parti açısından görme alışkanlığından uzaklaşmakla mümkün olacaktır.
Kamu yönetiminin örgütsel yapısındaki karışıklık, kamu görevlileri alanında da görülmektedir. Kamu görevlileri Cumhuriyet döneminde eskiye göre düzenli bir biçime sokulmuş ve devlet memurluğu, bir meslek durumuna getirilmiştir. Personel politikasının bir sistemden yoksun olarak geliştirilmesi sayıca kabarık verimsiz bir memur kadrosu meydana getirmiştir. Son yıllarda yapılan yeniden düzenleme çalışmalarının başarıya ulaştığı da söylenemez. Aksine, memur hukuku karmaşık bir duruma gelmiş, hiyerarşi ve kariyer sistemi bozulmuştur.
Türk kamu yönetimi aşırı merkeziyetçilik sistemine dayanmaktadır. Genel yönetimin yerel ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi oldukça ağırdır. Bunlar hizmetin gerektirdiği ölçüde özerkliğe kavuşturulamamıştır. Yöneticiler arasında yaygın olan kamu hizmeti anlayışı, hizmetlerin maliyeti ve verimliliği gibi sorunlara eğilmeye engel teşkil etmektedir
Kamu yönetimi tarafından uygulanan yöntemlerde hizmetlerin gelişmesi uygun bir biçime sokulamamıştır. Böyle olmakla beraber yönetimin geliştirilmesi, yönetsel işlemlerin basitleştirilmesi çalışmalarına zaman zaman önem verildiği de olmuştur.
Türk kamu yönetiminde yöneten ve yönetilenler ayırımı ağır bir biçimde kendini hissettirmektedir. Bireyler kamu etkinliklerini çeşitli katkılarda bulunmakla birlikte esas olarak kamu hizmetlerinden yararlanan durumundadırlar. Yönetimin amacının kamuya hizmet olduğu ilkesi göz önünde tutulunca bu durumu doğal karşılamak gerekir. Bunun yanında demokrasinin geliştiği ülkelerde bireylerin yalnız kamu hizmetlerinden yararlanması yeterli görülmemekte bireyin yönetime katılması da istenmektedir.
Yönetime katılma yalnızca seçime katılma ve oy verme olgusu değildir. Önemli olan yönetilenlerin de karar verme sürecine etkin bir biçimde katılmalarıdır. Merkezci yönetim anlayışının egemen olduğu ülkelerde yönetime katılma seçimlere katılmadan öteye gidememektedir. Halkın karar alma sürecine katılması ancak belli düzeye ulaşmış demokratik toplumlarda olmaktadır.
Ülkemizde halkın yönetime katılması ancak genel ve yerel düzeydeki seçimlerle olabilmektedir. Bunların dışında, halkın yönetime katılma yolları biçimsel de olsa geliştirilememiştir. Bu anlamda bireyin yönetime katılması henüz söz konusu değildir.
Ülkemizde yönetim hukuku Tanzimat tan sonra batılılaşma çabaları içinde Fransa örnek alınarak hukuk düzenimiz içinde yer almış, Cumhuriyet döneminde de gerçekleşmiştir. Bunda Danıştay’ın büyük rolü olmuştur. İlk alınışında olduğu gibi bugün de yönetim hukukumuz geniş ölçüde Fransız yönetim hukukunun etkisi altındadır. Fakat, zaman içinde özgün bir gelişim gösterdiği de yadsınamaz.
“Yönetim hukuku özel hukuk gibi belli yasaları olan bir hukuk dalı değildir. Yönetimi düzenlemek üzere birçok yasa çıkarılmıştır. Binlerce yasa yönetimi ilgilenmektedir. Yönetimde yer alan kurumları sistemli bir şekilde düzenleyen bir yasa yoktur. Ancak kamu yönetimini ilgilendiren hukuk kurallarını dağınıklıktan kurtarmak düzenli bir biçime sokmak için çalışmalar yapılmaktadır.”(Gözübüyük,1997:10)
Türk Kamu Yönetiminin Sorunları Kamu yönetimi sistemimiz, 1982 Anayasası’nda belirtildiği üzere, önceden belirlenmiş ilke ve kurallar sistemine bağlı, kuruluş ve görevleriyle merkezden ve yerinden yönetim ilkelerine dayanan bütüncül bir yapıya sahiptir. Merkez teşkilatı, taşra teşkilatı, yerel yönetimler ve yurtdışı teşkilatı arasındaki ilişkiler yetki genişliği ve yetki devri ilkelerinin uygulanmasıyla mümkün kılınmaktadır. Kamu hizmetlerinin aşırı formalite ve ayrıntılardan kurtarılması gerekmektedir. Kararların bütün zamanlarda en üst noktalarda alındığı ve sürecin tek taraflı olarak islediği bir yönetim sisteminin etkili ve verimli olması düşünülemez, bu amaçla ivedilikle bürokrasinin azaltılması ve kamu hizmetlerinde ussallığın sağlanması icap etmektedir.(Başbakanlık Devlet Personel Dairesi, Yabancı Uzman Raporları, 1963:12)
Kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir biçimde sunulabilmesi için kamu hizmeti veren kuruluşlar arasında işbölümü yapılmalı ve eşgüdüm sağlanmalıdır. Bununla birlikte hizmetlerin etkili bir biçimde yerine getirilebilmesi, memurluk mesleğinin yeniden cazip hale sokulabilmesi ve yeni stratejilerin üretimi amaç doğrultusunda araştırma, geliştirme ve değerlendirme çalışmalarına ağırlık verilmesi gerekmektedir.(DPT,1994:31)
KAYA raporunda belirtildiği üzere; yeniden düzenlemeyi icap ettiren konuların basında örgütsel büyüme gelmektedir. Örgütsel büyüme yalnızca devletin görev ve sorumluluklarının artmasına değil, aynı zamanda, sistemin daha karmaşık hale gelmesine ve yönetsel süreçlerin tıkanmasına neden olmaktadır. Bu amaçla, süreçlerin islemesi, iletişim kanallarının açık tutulması, örgütün var oluş amaçlarına yabancılaşmaması, birimler arasında ve ilgili kuruluşlar arasında eşgüdümün sağlanması, daha hızlı, daha etkili ve daha verimli bir kamu yönetiminin kurulmasını ve islemesini temin edecektir. Kamu yönetimimizde gözlemlenen aşırı büyüme, kırtasiyeciliğin artması, yönetimin gizliliği ve dışa kapalılığı, aşırı merkeziyetçi yapı, sorumluluk almaktan kaçan, ödül-külfet dengesinin kurulamadığı, liyakat-kariyer ilkelerinin terk edildiği; personel sistemi ve siyasal yozlaşma-çürüme olguları yönetim sistemimizin teşkilat hastalıkları adı verilen sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.(Giritli,1979:16) Bugün için yönetim sistemimiz içerisinde görülen aksaklıkları şu şekilde sıralayabiliriz;
1- Kamu yönetimiyle ilgili bir kısım görevler bu karmaşa içinde hiç yapılmamaktadır.
2- Hizmette birlik ve bütünlük ilkesi kaybolmuştur.
3- Kamu yönetiminin aşırı büyümesi sistemin tıkanmasına ve işlemlerin yavaş yürümesine neden olmaktadır.
4- Aşırı merkeziyetçi yapı (merkezileşme hem mali, hem yönetsel anlamda olup tüm sistemi kuşatmaktadır) kırtasiyeciliğin çoğalmasına bugün git, yarın gel mantığının yerleşmesine ve aşırı mevzuatçılığa neden olmaktadır. Böylece personel insiyatif kullanamamakta sorumluluktan kaçmaktadır. Bu durum sürecin yavaşlamasına hatta durmasına neden olmaktadır.
5- Sosyo-ekonomik ve teknolojik gelişmelerin takip edilmemesi sonucu işlevsizleşen pek çok kurum ve birim faaliyetlerine devam etmekle, hem insan kaynağı, hem de mali kaynaklar israf edilmektedir. Bu yenilikler perspektifinde is süreçlerinin yeniden tanımlanması gerekmektedir.
6- Yönetim süreçlerinin karmaşıklaşması ve uzaması beraberinde, yönetimde yozlaşma ve rüşvet olaylarını da getirmektedir. )işlerini nasıl takip edeceklerini bilmeyen vatandaşlar, yönetimle olan ilişkilerinde pek çok güçlükle karsılaşmakta ve bu sorunlarını bir an önce çözmek için yasal olmaya yollara başvurmaktadırlar. Süreç bazen o kadar uzun ve sıkıcı olmaktadır ki, mağdur olan vatandaşlar, bu sorunları yasamamak için rüşvete başvurmaktadırlar.(Ergun,1978:1-24)
7- İş süreçleri, iş tanımları düzgün ve çağdaş ölçülerde belirlenmediği için kimi görevler ortada kalmakta, sorumlular bulunamamakta ve örgütsel etkililik azalmaktadır.
8- Bir diğer sorun mevzuat sorunudur. Kamu yönetiminin etkin ve verimli bir şekilde çalışmasını engelleyerek sürecin yavaşlamasına neden olan önemli sorunlardan bir diğeri mevzuat sorunudur. (DPT, 1994:33)
Bugün mevzuat içindeki yasal düzenleme sayısı on bini aşmıştır. Bununla birlikte yasalar son derece karmaşık, anlaşılmaz ve içinden çıkılmaz bir haldedir. Hangi hükmün yürürlükte olduğu hangisinin kaldırıldığı özel bir uzmanlık alanı istemektedir. Oysa hukuk devleti olmanın ilk şartı; yönetimin ve vatandaşların uymaya mecbur oldukları yasaların ve hukuk kurallarının herkesin kolayca ulaşabileceği, açık, güvenli bir sistem içinde vatandaşların bilgisine sunulması gerekmektedir.
9-Tüm yönetsel birimler faaliyetlerini, araç, gereç, bina, para gibi maddi imkanlardan yararlanarak yerine getirmektedir. Ancak, kamu yönetimimizin kullandığı araç ve gereçlerin yeterli ve hizmete uygun olmadığı, bu nedenle hizmetlerin hızlı, etkin ve verimli bir şekilde yapılmasına imkan verilmediği görülmektedir. Böylece is verimi ve üretim azalırken, kaynakların rasyonel kullanılmadığına şahit olunmaktadır.
10- Teknolojik gelişmelerin ve özellikle iletişim teknolojisindeki gelişmelerin, yönetimin işleyişine olumlu katkısının sağlanamadığı ve yeni gelişmiş büro araç ve gereçlerinden yararlanmada yetersizlikler görüldüğü kimi kurumlarda bu alet, araç ve gereçlerin hiç kullanılmadığı bilinmektedir. Bu durum, yönetimde bürokrasinin artmasına, evrakların arşivlerde yığılmasına ve yapının hızla büyüyerek, hantallaşmasına neden olmaktadır. (DPT,1994:36)
11- Kamu yönetimindeki mevcut denetim sistemi islerin ve süreçlerin daha fazla karmaşıklaşmasına, bozulmasına ve asıl amacından uzaklaşmasına neden olmaktadır. Bugünkü kamu yönetim sistemimiz, sorunları ortaya çıktıktan sonra çözüm yolları aramaya çalışmaktadır; ancak, çağdaş kamu yönetimlerinde artık sorunlar ortaya çıkmadan önce çözümler üretilmeğe çalışılmaktadır. Ayrıca, yapılan islerle ilgili verimlilik denetimi yerine, sadece yasalara uygunluk denetimi yapılmaktadır. Bu durum, süreçlerin anlamsızlaşmasına, asıl işlevi kaybetmesine ve sistemin tıkanmasına neden olmaktadır.
12- Yönetimin dışa kapalılığı ve gizliliği, vatandaşların süreçler hakkında hiçbir bilgisinin olmamasına, kararlara katılamamasına ve iletişim kanallarının kapanmasına neden olmaktadır. Böylece yönetenlerle yönetilenler arasında derin uçurumlar oluşmakta, devlet vatandaşına, vatandaş devletine güvenmemektedir. Bunun sonucunda vatandasın sözlü beyanı yerine pek çok evrak istenmekte ve bu evrakların sadece istenilen sayıda olup olmadığına bakılmaktadır. işleyişte, bu durum vatandaşlarda yılgınlık duygusu oluşturmakta ve hiçbir isi sorgulamadan sadece bir an evvel islerini bitirip, oradan ayrılma duygusu içinde olmalarına neden olmaktadır.
13- Yönetimin örgütsel yapısının iyi planlanmamış olması, koordinasyonu güçlendirmekte, bu durum pek çok isin farklı kurumlarca tekrar tekrar yapılmasına neden olmaktadır.
( DPT,1994:36)
Kısaca Ülkemizde kamu yönetiminin başlıca sorunlarını ana başlıklar altında şu şekilde özetleyebiliriz:
- Bürokrasi ve kırtasiyecilik.
- Siyasal yozlaşmaların (rüşvet, zimmet, adam kayırmacılık vs.)yaygın olması.
-Sağlık ve eğitim kurumlarındaki yetersizlik ve kalitesizlik.
-Yargı kurumlarının bağımsız olmaması; adalet hizmetlerinin pahalı, uzun ve zahmetli olması.
-Hukuk mevzuatının günün gelişmelerinin gerisinde kalması; yasaların dilinin açık ve anlaşılır olmaması.
-Kalitesiz ve liyakatsız personel istihdamı.
-İnsan gücü planlamasının yetersiz olması.
-Hiyerarşik yönetim yapısı; yönetimde iletişim ve katılımın zayıf olması.
-Başbakanlığın dev bir bakanlık konumunda olması; başbakanlığın koordinasyon fonksiyonundan uzaklaşmış olması ve icrai fonksiyon üstlenmesi.
-Merkez bankasının özerk olmaması.
-Ücretlerdeki dengesizlikler.
-Kamu görevlilerinin ünvan ve görev farklılıkları.
-Atama ve nakillerde adam kayırmacılığın yaygın olması.
-Merkeziyetçi ve vesayetçi yönetim geleneğinin sürdürülmesi.
-Sosyal güvenlik kurumlarının sigortacılık mantığından uzaklaşmış ve sosyal yardım kuruluşlarına dönmüş olması.
-Erken emeklilik.
- Yönetimde açıklığın olmaması.
Kamu yönetiminde toplam kalitesizlik vs.
Şimdi Türk kamu yönetimi sisteminin sorunlarını; “Merkeziyetçilik”, “Örgütsel büyüme”, “Yönetimde gizlilik ve dışa kapalılık”, “Yönetimde tutuculuk”, “Kuralcılık ve sorumluluktan kaçma” “Yönetimde siyasallaşma” ,“Yolsuzluk”, “Rüşvet” , “Kayırmacılık” ,“Aracılık” ve “Verimsizlik ve etkensizlik” başlıkları altında ele alalım.
Merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin başkent örgütleri tarafından kullanılması olayıdır. İki çeşit merkeziyetçilik vardır. Birincisi coğrafi merkeziyetçilik, diğeri ise örgütsel merkeziyetçiliktir. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarına ve yerel yönetimlere karar alma ve bunları uygulama konularında çok az yetki vermesidir. Kamusal kaynakların bir merkezden tahsis edilmesi, özellikle harcamaların yapılması konusunda maliyet hesaplarının gerçekçi bir biçimde tespit edilmesini engellemiş, çoğunlukla maliyet-yarar, maliyet-etkinlik analizi yapılamamıştır. Yapılan analizler ise göstermelik düzeyde kalmıştır. ( Sakal, 1997: 453)
Bir kurumun bütçe, personel sayısı, araç-gereç ve hizmet üniteleri bakımından kantitatif olarak genişlemesidir. Kamu kurumları sunduğu ürün ve hizmetlerin kalitesini iyileştirmekten çok çoğunlukla mevcut örgütsel yapılarını, bütçe olanaklarını, personel sayılarını, sosyal tesislerini, hizmet araçlarını artırmak ve diğer kurumlarda bulunanlarla rekabet edebilmek için çalışırlar. Türkiye’de bürokrasinin genişlemesi ve bürokratik işlemlerin karmaşık boyutlara ulaşması, çalışanların prestij düşkünlüğü ve bireysel çıkarlarını koruyacak bir biçimde nüfuz ve otoritelerini artırmaya çalışmaları ile yakından ilgilidir. (Erbay, 1997: 406)
Ülkemizde kamu bürokrasisi, yapı ve işleyiş bakımından gizlilik ve resmi sır ilkesine göre örgütlenmiştir. Gizlilik ve resmi sır genel bir kural, açıklık ise istisnadır.
( Eryılmaz ,1995: 84)
Yönetimde tutuculuk, yöneticilerin ve memurların öteden beri yapageldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni durumlara göre değerlendirmekten kaçınmaları, eski yapı ve uygulamalara sıkı bir biçimde bağlanmalarıdır. Geleneksel ataerkil yapılara ait özellikler ya da görüntüler, günümüze kadar bürokrasiye egemen olabilmişlerdir. (Çitçi, 1983: 19)
Her örgüt, çalışmasını örgüt içinde mutlak geçerliliğe sahip olan yazılı kurallara göre yürütür ve üyelerinden örgüt amaçlarının gerçekleştirilmesine uygun biçimde bir davranış birliği içinde bulunmalarını ister.
Bürokrasinin en önemli özelliklerinden birisi olan işlemlerin önceden belirlenmiş yazılı kurallara göre yürütülmesi; örgüt amaçlarının mümkün olan en kısa zaman dilimi içerisinde başarılması, tarafsızlık, hızlılık ve verimlilik gibi amaçlara ulaşmak için olmazsa olmaz bir gereklilik olmasının yanı sıra, aynı zamanda hukuksal bir gerekliliktir. Bu yüzden, her yönetsel işlemin yasal bir dayanağının bulunması ve yasalara uygun olarak yapılması gerekir (Gözübüyük vd, 1996: 241). Çünkü, yönetsel işlemlerden doğan sorumlulukların saptanabilmesi için buna gerek duyulur. Bu zorunluluğun ve diğer zorunlulukların etkisi ile kamu bürokrasisinin özel sektördeki bürokratik örgütlerden daha çok kurallara bağlı ve biçimci olduğunu söylemek yanlış olmaz.
Kuralcılık; ya yasaların ayrıntılı olarak düzenlenmesi ve yöneticilerin olaylar ve sorunlar karşısında inisiyatif kullanamamalarının bir sonucudur, ya da vatandaşa karşı duyulan bir kuşkunun ürünüdür (İZTO, 1993: 30). Kuralların ayrıntılı olması ve personele takdir yetkisinin verilmemesi, bir yönüyle yasama organının bürokrasiyi kendi iradesi paralelinde çalıştırma arzusuna yönelikken; diğer yönüyle, üst düzey yöneticilerin alt kademelerde çalışanları kendi iradelerine tabi kılmak ve denetimleri altında tutmak eğilimlerinin bir sonucudur. Bir başka yönüyle ise kuralcılık, bürokratların ya da memurların kendilerini denetim riskinden korumak için başvurdukları bir yöntemdir. Çünkü, bürokraside yöneticilerin sorumluluğu, kısmen yanlış bir anlayış sonucu, hizmetlerin verimli olarak yürütülmesine göre değil, işlemlerin kurallara uygun yürütülüp yürütülmediğine göre değerlendirilmektedir(İZTO, 1993: 30) Türkiye'de kamu hizmetlerinin işleyişi ayrıntılı kurallara bağlanmıştır.
Ayrıntılı kurallar, yönetimin işleyişini yavaşlatmakta, tembel yöneticiye mazeret kaynağı oluşturmakta ve yetkilerin kötüye kullanılmasına ortam hazırlamaktadır. Öte yandan, ayrıntılı kurallar zamana ve yeni koşullara karşı fazla dayanamamakta kısa sürede eskimekte ve bu nedenle sıklıkla mevzuat değişiklikleri zorunlu hale gelmektedir(İZTO, 1993: 30).
Çoğu kurallar, sorumluluktan kaçmak isteyen ve iş yapmak istemeyen yöneticiler için bir sığınma aracı olarak kullanılmaktadır. Zaman zaman, kamu görevlileri bir sorunu çözmek istemedikleri zaman, "kanunlar böyle emrediyor, benim yapacağım bir şey yok" diyerek vatandaş karşısında kendilerini temize çıkarma gayretine girmektedirler.
Yöneticilere takdir yetkisi verilmemesi ve her soruna hukuk kurallarının lafzına dayanılarak çözüm aranması, bürokrasiyi sürekli olarak mevzuat üretmeye yöneltmiştir ve yöneltmektedir (İZTO, 1993: 30-31) Bu nedenle yasaların genel olarak düzenlenmesi ve kamu personelinin sorunların çözümünde esnek hareket edebilmesini sağlayacak yetkilerle donatılması gereği kaçınılmazdır.
Kamu yönetimi siyasal iktidarın yürütme aracıdır. Siyasal iktidar politikalarını etkin ve verimli bir biçimde yürütebilmek için bürokrasiye hakim olmaya çalışmaktadır. Bürokrasinin siyasal iktidar tarafından sürekli olarak kontrol edilmeye çalışılması, yönetimdeki gücünün kırılmaya çalışılarak iktidar amaçlarına hizmet eden bir duruma getirilmek istenmesi, bürokrasinin süreklilik arz eden bir siyasal etkiye maruz kalmasına yol açmaktadır. Bu durum kamu yönetiminde siyasallaşma sorununa yol açmaktadır (TÜGİAD, 1997:10).
Yönetimin siyasallaşması olgusunun küçük farklılıklarla değişik tanımlar literatürde yapılmıştır. Eryılmaz'a göre yönetimin siyasallaşması, "kamu görevlerine yapılan atamalarda siyasi unsurların birinci derecede rol oynaması"dır (Eryılmaz, 1998: 234). Benzer - ve bu tanımlamayı destekler nitelikteki - diğer bir tanıma göre yönetimin siyasallaşması, "... memurların işe alınmaları ve yükselmelerinde siyasal iktidarın adam kayırmacılığı"dır (Krister Stahlberger'den Aktaran: TÜGİAD, 1997: 10).
Yönetiminin siyasallaşmasının en önemli göstergelerinden birisi olan "her iktidar değişikliğinde siyasal nitelikli atamaların yaygınlık kazanması", toplumun her kesiminde tepkilere yol açmaktadır. Ne yazık ki bu tepkilere rağmen, iktidar koltuğuna oturan partiler yeni kadrolar ve makamlar ihdas etmek suretiyle yönetimde siyasallaşmayı kolaylaştırmaya çalışmaktadırlar. Üstelik, siyasal nitelikli atamalar hiç bir zaman yüksek yöneticilerle sınırlı kalmamakta, uygulayıcı teknik görevlilere ve alt kademelere kadar inmektedir(TÜGİAD, 1997:10).
Yönetimin siyasallaşmasının aşırı boyutlarda olması, yönetimin tarafsızlığını zedelemekte, özellikle üst düzey yöneticilerin sık sık değiştirilmesi yönetimde tutarlılığı ve istikrarı bozmaktadır. Bu tutum, kamu bürokrasisinin etkin ve verimli işlemesini engelleyerek, bürokratik sistemi yozlaştırmaktadır(TÜGİAD, 1997:10).
Türk kamu personel rejiminin en önemli ilkeleri, "yeterlik" ve "siyasal tarafsızlık" olmasına rağmen, uygulamada, yönetimde siyasallaşma çeşitli yöntemler kullanılarak yaygın bir nitelik göstermektedir. Siyasal iktidarlar değiştiğinde müsteşarlar, genel müdürler, daire başkanları, valiler, emniyet müdürleri ve elçiler değişmekte; bu değişiklik bürokrasinin orta ve alt kademelerine kadar uzanmaktadır. Memurluk adeta hükümete ve onu oluşturan siyasi parti veya partilere bağlı bir kurum haline dönüşmektedir. Siyasal atamaların yoğunluğu, kamu personelinin yükselebilmek için, uzmanlık, bilgi ve becerisini artırmaktan çok, iktidarla veya ona aday bir partiyle ilişki kurması sonucunu doğurmaktadır(İZTO, 1993:31).
Türk kamu yönetiminin bütün kurumları siyasallaşmış olma sorunuyla karşı karşıyadır (Varol, 1995: 240). Çünkü, siyasal iktidarlar, yönetimin siyasallaşmasını kolaylaştırmak için, yeni kadrolar ve makamlar oluşturma yoluna gitmektedirler (İZTO, 1993: 31).Devlet memurluğunun bir güvencesi ve gereği olarak, personeli görevden atma olanağı olmadığı için, görevden alınacak olan kamu yöneticilerinin özlük haklarına uygun çok sayıda üst düzey kadrolar, bu amaçla kullanılmaktadır. Çoğu zaman merkez valiliği, uzmanlık, müşavirlik, müfettişlik gibi kadrolar istenmeyen personelin "beklemede tutuldukları" ya da "kızağa çekildikleri" yerlerdir.
Kamu bürokrasisinin işlemsel sorunlarından bir diğeri yolsuzluktur. Yolsuzluk, kamu bürokrasisinin geleneksel hastalıklarındandır ve en yaygın görülen işlemsel sorundur. Yolsuzluk olgusunun literatürde pek çok tanımı yapılmıştır. Bunlardan bir kaçı aşağıda sıralanacaktır: Çulpan'a göre yolsuzluk, "kamu görevlilerinin yapılmaması gereken işlemleri yapmaları veya yapmaları gereken işlemleri çabuklaştırmaları karşılığı çıkar sağlamaları"dır (Çulpan, 1980: 34).
Ergun'a göre yolsuzluk, "kamu hizmeti gören kişinin özel amaçları ya da maddi çıkarları için normal görev davranışlarından sapması"dır (Ergun, 1978: 24).
C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 21 Aktan'a göre yolsuzluk (Aktan, 1999: 53-54); "Devletin dışındaki kişilerin kendi çıkarlarına doğrudan katkıda bulunacak şekilde, (a) mevcut yasalardan ya da politikalardan kaçınmak suretiyle ve/veya (b) mevcut yasaların ya da politikaların değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılması suretiyle kamu çalışanlarına bazı çıkarlar sağlamaları ... Devletin içindeki kişilerin kendi mevkilerini kullanarak kendilerine, ailelerine ve yakın dostlarına (a) doğrudan veya dolaylı olarak bazı çıkarlar temin etmek suretiyle veya (b) bazı yasa ve politikaları yürürlüğe koymak veya yürürlükten kaldırmak suretiyle bazı çıkarlar sağlamaları [dır]" Son olarak Berkman'a göre yolsuzluk (Berkman, 1983: 16); "kamu görevlisinin maddi ve maddi olmayan çıkarlar için yetkisini kanuni düzenlemelere aykırı bir biçimde kullanması"dır.
Yukarıda Berkman'ın tanımında kamu görevlisinin maddi ve maddi olmayan çıkarlar için yetkisini kanuni düzenlemelere aykırı bir biçimde kullanmasının yolsuzluk olarak tanımlandığına değinilmişti. Bu kazancın veya çıkarın niteliği açısından kamu bürokrasisindeki yolsuzluğu "maddi bedel içerikli yolsuzluk" ve "dayanışma içerikli yolsuzluk" şeklinde iki ana gruba ayırmak mümkündür. Maddi bedel içerikli yolsuzluk, kamu görev ve yetkilerinin maddi kazanç gözetilerek kanuni düzenlemelere aykırı biçimde kullanılması maddi bedel içerikli yolsuzluktur. Bu yolsuzluk türünün belli başlı örnekleri; rüşvet, haraç ve zimmettir.
Dayanışma içerikli yolsuzluk ise, bir kamu işleminde kişilere ayrıcalık sağlanmasının maddi çıkar gözetilmesinden çok bazı bağlılıklar ve yükümlülükler sebebi ile yapılmasıdır. Bu yolsuzluk türünün belli başlı örnekleri ise; yakınlar kayırma ve nüfuz sahibi kişileri kayırmadır.
Yolsuzluk, bir bürokrasi hastalığı olması itibariyle bürokrasinin verimliliğini etkileyen bir unsurdur. Maddi veya maddi olmayan çıkarları peşine düşmüş açıkgöz kamu görevlileri yaptıkları yolsuzluklarla sistemi yozlaşmaya götürmektedirler.
Az gelişmiş ülkelerde, yolsuzlukla ilgili tartışmaların çoğunluğu, siyasal sistemin yapısından kaynaklanmaktadır (Kurer, 1994: 32). Ayrıca, bu ülkelerde, bürokrasinin yetkisinin de bulunmadığı ifade edilmektedir. Devlet görevlilerinin işe alınmaları, yükselme ve diğer kayırmalar politikacılar tarafından belirlenmektedir. Son olarak, bu ülkelerde kişilerin şahsi çıkarları için kamu hizmetlerini kullanmaları, normal ve kabul görmüş bir uygulama olarak görülmektedir (Kurer, 1994: 33).
Türkiye'de genel olarak devlet, özelde de idare denilen yürütme mekanizmasının yaygın problemlerinden birinin yolsuzluk olduğu bilinmektedir. Bu konuda yapılan araştırmalar sınırlı olmakla birlikte, konuyla ilgili her çalışmada, yolsuzluğun ciddi boyutlarda bir sorun olduğu ortaya konmuştur. Türkiye'de, yetersiz olmakla birlikte, yolsuzlukları önlemek veya en aza indirmek için bir takım yasal düzenlemeler yapılmıştır. Ancak yasalarla yolsuzlukların önlenmesi yoluna gidilmesi eksik kalacaktır. Konunun ekonomik, toplumsal, kültürel ve siyasal açılardan da derinlemesine incelenmesi, yasa dışılık boyutunun yanı sıra etik boyutunun da hesaba katılması faydalı olacaktır.
Kamu görevlilerinin para, mal, hediye gibi bir takım maddi çıkarlar karşılığında, bunları sağlayan kişi veya kümelere ayrıcalıklı bir kamu işlemi ile çıkar sağlamaları "rüşvet" olarak tanımlanmaktadır (Berkman, 1983: 21).
Rüşvet kelimesinin özünde "kuyulardan su çekmekte kullanılan urgan" veya "kuş yavrusunun kendisine yem veren annesine boynunu uzatması" anlamına geldiğini belirten Mumcu, sonradan "kuyudan su almak için urgan gerektiği gibi... (gayrı kanuni) bir işi yapabilmek için verilen gizli menfaat" anlamında kullanılarak bir anlam kaymasına uğradığını belirtmektedir (Mumcu, 1969: 185).
Rüşvet, genellikle kamu hizmetlerindeki arzın talebi karşılayacak düzeyde olmaması veya hizmetlerin zamanında sunulmaması durumunda ortaya çıkar(İZTO, 1993:33). Rüşvette para, mal, hediye gibi maddi değerler açıkça verildiği gibi, dolaylı yollarla da kamu görevlisine çıkar sağlanabilir. Kamu görevlisinin bir malının kıymetinin çok üstünde bir fiyata satın alınması; kira vermeden bir dairede oturmasının sağlanması; borç para verilmesi gibi dolaylı yollarla da rüşvet verilebilmektedir.
Rüşvet olgusunda iki taraf vardır; alan ve veren. Bu taraflardan birisi kamu görevlisi, diğeri de devletin dışında yer alan özel kişi veya gruplardır. Kişiler rüşvet almaya ya da vermeye yönelirken bazı unsurların etkisi altında kalırlar.
Kendilerinden kaynaklanan niteliklerin yanı sıra, kendileri dışındaki nitelikler de rüşvet olgusunu belirleyici unsurlar olmaktadır. Kişinin kendi niteliklerinden kaynaklanan unsurlar; kişinin inançları, istikbale ait beklentileri, görüşleri ve maddi durumu vb.dir. Kişinin kendisi dışındaki niteliklerden kaynaklanan unsurlar ise, yer aldığı veya iş yaptıracağı örgütün denetim yapısı, işlemin içerdiği risk, toplumun bakış açısı gibi unsurlar örnek verilebilir.
Alan - veren şeklinde özetlenen kişisel unsurlardan en önemli husus elbette katlanılacak maliyetler, yani rüşvetin taşıdığı risk unsuru ve karşılığında göze alınan ceza olacaktır. Alan taraf için statü ve saygınlık kaybı söz konusu olurken, veren için rüşvetin maddi tutarı ayrı birer unsurdur. Her iki tarafı etkileyen bir husus ise yakalanma endişesinin doğuracağı ruhsal huzursuzluktur.
Rüşvet olgusunda yukarıda belirtilenler dışında üç faktör grubu daha sayılabilir. Bunlar: Rüşvete konu olan işleme ilişkin unsurlar, örgüte ilişkin C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 23 unsurlar ve çevreye ilişkin unsurlardır. Bu unsurlara de kısaca değinmekte yarar vardır (Berkman, 1983:31-52)
Rüşvete konu olan işleme ilişkin başlıca unsurlar;
* İşlemin niteliği (çabuklaştırıcı ya da çarpıtıcı işlem),
* İşlemin içerdiği risk,
* İşleme olan talep,
* İşlemin arzı ve
* İşlemin gerçekleşebilmesi için yolsuz davranışta bulunması gereken
görevli sayısıdır.
Örgüte ilişkin unsurlara gelince, öncelikle kişilerin yolsuz işlem girişimlerinin bir kamu örgütü içinde oluştuğu gözden uzak tutulmamalıdır. Örgüte ilişkin bazı unsurlar kişileri yolsuz işlemi ve yolsuzluk olasılığını etkilemektedir. Bu unsurların başta gelenleri;
* Örgütün işlevlerinin niteliği,
* Yetkinin dağılışı, karar biçimi ve uzmanlaşma,
* Örgütün "sabıkası" ve görüntüsü,
* Örgütün normlarıdır.
Çevreye ilişkin unsurlar da rüşvetin olgusunun doğması ve yaygınlık kazanmasına etki etmektedir. Kamu örgütleri bir çevre içinde bulunmaktadır ve bu çevreye ilişkin bazı unsurlar örgütleri, yolsuz işlemi, kişileri ve yolsuzluk olasılığını etkileyici rol oynar. Çevreye ait bu unsurların başlıcaları şunlardır:
* Toplumsal sistemin değişme hızı,
* Toplumsal ve bürokratik normlar arasında uyum,
* Kamu ve özel kesimin karşılıklı konumları,
* Denetim mekanizmaları.
Türkiye'de rüşvetin, kanunlara rağmen, yaygın bir uygulama olduğu konusunda genel bir kanaat bulunmaktadır. Fakat ispatlanamaması nedeniyle, rüşvetin boyutları tam olarak ortaya konulamamaktadır. (İZTO, 1993:33).
Sencer, kamu görevlilerine, ülkemizde kamu yönetiminin en önemli sorunları ile ilgili görüşlerini sorduğunda, 'rüşvet ve yiyiciliğin' başta gelen sorunlardan biri olarak gündeme getirildiğini saptamıştır (Sencer, 1982: 46)
Aşırı kuralcılık, otoritenin merkezileşmesi, hizmet arzının yetersizliği, yasakçı devlet anlayışı, sosyal yapının bozulması, yönetimdeki gizlilik ve kapalılık gibi unsurlar rüşveti besleyen en önemli unsurlardır .(İZTO, 1993: 33)
Kamu görevlisi rüşveti kolluyorsa, almak için bahane arıyorsa, çalıştığı kuruluş bu konuda sabıkalı ise, bürokratik eylem ve işlemlerde denetim yoksa veya takdir yetkisi rüşvet alanı içinde kalıyorsa rüşvet için gerekli ortam oluşmuş demektir. (Kazancı, 1995: 218)
Türkiye'de kamu bürokrasisinde merkeziyetçiliğin hakim ve yoğun olmasının bir sonucu olarak, kararlar coğrafik veya yönetsel olarak merkezde alınmayı gerektirdiğinden ve bu konuda bir tekel söz konusu olduğundan dolayı merkezi kademelerde rüşvet ortamı oluşmuş bulunmaktadır (Tekeli vd, 1974: 105)
Son olarak, bürokraside kullanılan dilin farklılığı ve mevzuatın karmaşıklığı sebebiyle halk yönetimden uzak kalmaktadır. Halk ile yönetim arasındaki bu kopukluk "yönetsel dil"i ve mevzuatı bilen bürokratlara ayrıcalıklı bir statü kazandırmaktadır (TÜGİAD, 1997:10) Halk bürokrasideki işlerini yaptırabilmek için bazen eksik belgeleri, kuralları bahane eden bürokrata bazen de işini kolayca görebileceğini vadeden aracıya rüşvet vermek zorunda kalmaktadır.
3628 sayılı 'Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzlukla Mücadele Kanunu' kapsamında yer alan rüşvet suçu, esas itibariyle Türk Ceza Kanunu'nda düzenlenmiştir. TCK'nun 212, 213, 214, 215, 216, 217, 219, 224 ve 225. maddeleri rüşvet alma; 220, 221, 222, 223 ve 224. maddeleri rüşvet verme cürümüne ayrılmıştır.
Rüşvetin tanımı ise aynı kanunun 211. maddesinde yapılmıştır. Bu tanımlamaya göre "rüşvet"; memur ya da memur sayılan bir kimsenin, kanun ve nizam gereğince yapmağa mecbur olduğu şeyi yapmak veya yapmağa mecbur olduğu şeyi yapmamak için aldığı veya başkasına aldırdığı para veya temin ettiği sair menfaatlerdir. Rüşvet suçunun söz konusu olması için fert tarafından memura veya memur tarafından ferde doğrudan doğruya veya dolayısıyla bir teklif yapılmış olması lazımdır.
Burada ayrıca şu noktayı da belirtmekte yarar vardır (Dündar, 1992: 188- 189) eğer memur para ve sair menfaatleri, görevinden dolayı yetkisine girmeyen bir şeyi yapmak veya yapmamak için almış ise, bu eylem rüşvet alma değil, dolandırıcılıktır. Bu menfaatleri görev bölgesi dışında alması durumunda da yaptığı bu fiil yine rüşvet değil dolandırıcılık olmaktadır. Ayrıca rüşvetle karıştırılan irtikap suçu da TCK'da ayrı bir yolsuzluk türü olarak ele alınmıştır. Memur, cebir kullanarak veya ikna yoluyla karşı taraftan rüşvet almış ise, bu cürüm irtikap olarak adlandırılır. Rüşvette ise failin mağdur ile anlaşması ve karşılıklı irade serbestisi ile C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 25 karşılıklı menfaat temin edilmesi söz konusudur. Bundan dolayı rüşvette, irtikaptan farklı olarak, rüşveti alan da veren de suçludur.
Bir kamu işleminde kişilere ayrıcalık sağlanması, maddi çıkar gözetilmekten çok bazı bağlılıklar ve yükümlülükler sebebiyle yapılabilir. Diğer bir ifadeyle, kamu görevlisini etkilemek üzere para veya mal gibi 'ekonomik' bir güç yerine, maddi olmayan bir gücün, mesela akrabalık bağlarının, etkileme aracı olarak kullanılması mümkündür (Berkman, 1983: 25-26)Maddi bedel içermeyen bu dayanışma içerikli işlemsel bozukluk türünün özü "kayırma"ya dayanmaktadır. Kayırmacılık, kamu bürokrasisinin önemli işlemsel sorunlarından birisidir.
Bürokratik yapılarda çok değişik biçimleri söz konusu olan kayırmacılık olgusu, bürokrasiye memur alımında ilk defa 1828 yılında ABD'de başkanlık seçimini kazanan General Jackson tarafından uygulanan "Kayırma (veya Yağma) Sistemi" nin (Tortop, 1994: 48) uygulamada istismar edilmesiyle siyaset ve yönetim literatüründe yer almaya başlamıştır. Kayırmacılık, "kamu örgüt birimlerindeki ya da bu birimlerle toplumsal çevre arasındaki ilişkilerde aynı okulda okumuş olmak, aynı yöreden olmak, aynı siyasal partinin çizgisinde bulunmak gibi özgül ölçülerin yakın görünüme geçmesi, yönetim çalışmalarını düzenleyen evrensel ölçülerin ise geri plana atılması halidir." (Oktay, 1983: 209)
Kayırmacılık olgusunun en çok karşılaşılan türleri, yakınları kayırma ve siyasal kayırmacılıktır.
Yakınları kayırma, kamu görevlerine yapılan atamalarda, yeterlik esaslarının yerini akrabalık, hemşehrilik, arkadaşlık vb. gibi şahsi unsurların almasıdır. Akrabalar, dostlar, tanıdıklar kamu görevlisinin karşısına sadece bir vatandaş niteliği ile çıkmayabilirler; bunlar memur ile ailevi veya hissi nitelikteki sosyal ilişkilerinden faydalanarak kamu işlerinde kendilerine ayrıcalıklı işlem yapılmasını talep edebilirler. Kamu görevlisi bu bağlılıklara ve akrabalık ilişkilerinin gerektirdiği yükümlülüklere sadakati ölçüsünde, yakınlarına farklı bir işlem yapmaktadır.
Yakınları kayırmanın genel olarak iki çeşit uygulaması vardır (TÜGİAD, 1997:18) Birincisi, literatürde "Nepotizm" olarak adlandırılan "Akraba Kayırmacılık"tır. "Akraba Kayırmacılık"; görevin gerektirdiği nitelikler dikkate alınmaksızın sırf akrabalık ilişkilerine dayalı olarak bir kimsenin kamu görevine atanmasıdır. Bazı araştırmalar göstermektedir ki, özellikle azgelişmiş ülkelerde, yakın akraba ilişkileri, bağlılıkları ve yükümlülükleri ikincil küme ve formal örgüt ortamında da önemli ölçüde etkili olmaya devam etmektedir(Berkman,1983: 26) İkincisi ise "Kronizm" olarak adlandırılan ve bir kimsenin arkadaşlık, dostluk, hemşehrilik gibi ilişkilere dayalı olarak bir kamu görevine atanmasıdır. Aktan'a göre "Kronizm"in esas itibariyle "Nepotizm"den farkı yoktur . (Aktan, 1999:19)
Yukarıda sıralananların yanında günlük hayatta oldukça sık görülen bir başka kayırma görüntüsü de siyasal veya sosyal nüfuz sahibi kişilerin bu güçlerini bir etki aracı olarak kullanarak kamu görevlisinden ayrıcalıklı bir kamu işlemi isteyebilmeleridir. Burada, kamu görevlisi, nüfuz sahibi kişinin olası tepkilerinden sakınmak veya ileride kendisinin, örneğin kayrılmaya ihtiyacı olduğu zaman bu kişiden yardım isteyebilme olanağına sahip olmak düşüncesi ile ayrıcalıklı kamu işlemi yapabilir.
Siyasal partilerin iktidara geldikten sonra kendilerini destekleyen seçmen gruplarına çeşitli biçimlerde ayrıcalıklı işlem yaparak haksız yere çıkar sağlamalarına "Siyasal Kayırmacılık" adı verilmektedir (Aktan, 1999:19)Siyasal partilerin iktidara geldikten sonra seçim öncesinde ve seçim sırasında kendilerini destekleyen yandaşlarını veya parti üyelerini kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam etmeleri günümüzde birçok ülkede yaygın olarak uygulanmaktadır.
Siyasal kayırmacılığın diğer bir türü olarak karşımıza çıkan "hizmet kayırmacılığı"; siyasal iktidarın gelecek seçimlerde yeniden iktidarda kalabilmek amacıyla bütçe ödeneklerini, oylarını en yüksek düzeye çıkaracak biçimde seçim bölgesine tahsis etmesi ve böylece bütçe kaynaklarını yağmalamasıdır. Hizmet kayırmacılığı, özellikle seçimlerin hemen öncesinde ve sonrasında net olarak izlenebilmektedir. Siyasal iktidarlara istediği gibi harcama yapabilme olanağı veren örtülü ödeneklerin varlığı hizmet kayırmacılığının yaygınlaşmasında önemli bir unsurdur(TÜGİAD, 1997:18).
İnsan unsurunun bulunduğu her zaman ve zeminde kayırmacılığın az veya çok bulunmasını beklemek doğaldır. İnsanlık tarihi bunun sayısız örnekleri ile doludur. Bürokratik yapı ve kurumlarının önemli bir kısmını Osmanlı'dan devralan Cumhuriyet Türkiye'sinde yaşanan bürokratik sorunların da geçmişten devralındığını öngörmek yanlış olmaz. Kayırmacılık sorunu Kanuni döneminden sonra Osmanlı siyasal ve yönetsel yapısında karşılaşılan sorunların başında gelmiştir. Osmanlı siyasal ve yönetsel yapısının düzeltilmesi amacıyla hazırlanan "Risale”lerin tümünde bu konu örnekleri ile ele alınmıştır ( Koçibey Risalesi, 1998: 38, 43-46, 55-56).
Gerek bireysel, gerekse hükümet ve siyasal partiler bazında Türkiye'de kayırmacılık oldukça yaygın bir işlemsel sorundur. Akrabalık bağları, arkadaş hatırı, itibarlı kişilerin görünmeyen baskısı, bölgecilik gibi unsurlar bireysel olarak, yani kamu görevlisinin yolsuzluğa baş vurmasında etken olurken, politik C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 27 anlamdaki kayırmacılıkta bunların yanı sıra, politik destek sağlama ve birtakım siyasi uygulamaları gerçekleştirebilme amaçlarıyla etkili olmaktadır. Sonuçta kamu kaynakları ve kamusal haklar belli gruplara, kişilere ayrıcalıklı olarak tahsis edilmekte ya da istifade etmede ağırlık bunlara tanınmaktadır.
Türkiye'de kayırmacılığın kamu bürokrasisinin önemli yaralarından biri olduğu değişik zamanlarda yapılan araştırmalarda ortaya çıkmıştır. Bu, zaten tüm toplumca bilinen, hatta belli ölçülerde fazlaca yadsınmayan bir gerçekliktir.
TÜSİAD'ın 1983 (Aktaran: Çiftçi, 1983:20) ve 1995 (TÜSİAD, 1995: 129) yıllarında gerçekleştirdiği iki ayrı araştırmada adam kayırmacılığın, herkese eşit işlem yapılmayışının kamu bürokrasisinin yaygın sorunlarından olduğu saptanmıştır.
Türk kamu bürokrasisinde kayırmacılık genellikle iki biçimde ortaya çıkmaktadır (İZTO, 1993: 32)Bunlardan ilki, kamu hizmetlerine girişte yeterlik yerine, tanıdık, akraba, arkadaş, hemşehri, siyasi yakınlık, vb. unsurların birinci derecede rol oynamasıdır. Türkiye'de 1973'ten bu yana, yönetim aşırı derecede politize olmuş, siyasi partiler bürokraside iş bulma görevi üstlenmiş, bunun sonucunda ise bürokrasi özerkliğini kaybetmiştir. Özellikle son yıllarda personel politikasında, kayırmacılık yöntemini çağrıştıracak bir uygulama sergilenmektedir. Siyasi istikrarsızlıklar nedeniyle iktidara gelen hükümetler bürokrasinin her kademesinde büyük keyfi uygulamalara başvurmakta ve bu durum onarılması güç sonuçlara neden olmaktadır (Ülker, 1995: 192).
Kayırmacılığın diğer şekli ise, kamu hizmetlerinin dağıtımında ihtiyaç ve yerindelik kriterleri yerine, oy, partisine destek veya ideolojik yakınlık gibi kriterlerin dikkate alınmasıdır.
Özellikle azgelişmiş ülkelerin yönetim sistemlerinde yaygın olarak görülen kamu bürokrasisinin işlemsel sorunlarından biri de yöneten - yönetilen ilişkilerinde ortaya çıkan "aracılar yoluyla işlemleri yürütme" uygulamasıdır(TÜGİAD, 1997:19).
Ortalama bir vatandaş, kendini kamu bürokrasisi karşısında zayıf hissettiği için, işlerinin yürütülmesinde aracılara başvurmaktadır. Vatandaşların bu yola başvurmalarının diğer bir sebebi de bürokrasinin yapı olarak karmaşık ve kuralcı olmasıdır. Kamu yönetiminde aracıların yaygın olarak kullanılması; işlemlerle ilgili halkın yeterince bilgilendirilmemesi, kolaylık sağlanmaması, işlem süreçlerini ve belgelerini açıklayacak görevlilerin istihdam edilmemesi veya bu konuda yazılı kılavuz ve levhaların bulunmamasının bir sonucudur. (Eryılmaz,1998: 236)
Aracılar bazen bir kurum veya bir kişi olabileceği gibi, yönetimin siyasallaşmasına bağlı olarak siyasal nitelikli kişiler de olabilmektedir. Genellikle milletvekilleri, mahalli eşraf, siyasi parti yöneticileri ve eski bürokratlar, vatandaşların işlemlerin yürütülmesinde aracı olarak kullandıkları kişilerdir (İZTO, 1993: 34)
Yapılan araştırmalara göre, halkla yönetim arasında aracılık yapan kümelerin başında siyasal kişiler gelmektedir. Bu hizmet her iki taraf için de güzel sonuçlar doğurur. Vatandaş amacına ulaşırken, parlamenterler de vatandaşlarının takdirini kazanır. Hatta işi yapan kamu görevlisi de siyasal iktidarın beğenisini kazanır.
Bazı meslek kesimleri de vatandaş - yönetim ilişkilerinde aracı rolünü üstlenmektedir. Bu kesimlerin başında avukatlar gelir. Bu hizmet hem etkili hem de yaygın bir hizmettir. Bunun yanında komisyoncular, müşavirler gibi kesimler de asıl olarak böyle bir işle uğraşırlar (Kazancı, 1995:210) Bu mesleklerin hizmetlerinden yararlanabilenler, yönetimden daha çabuk ve kendi lehine sonuç alma şansını yakalar. Ayrıca unutulmaması gereken bir nokta da bu kesimlerin verdikleri hizmetlerin karmaşık sorunlarla ilgili olduğudur.
Aracılık konusunda son kesim kamu görevlilerinin kendileridir. Tanıdık ilişkileri, meslektaşlardan gelen ricalar, kendilerinin siyasal beklentileri bazen de maddi beklentiler sonucu, kamu görevlileri de aracılık yapmaktadır. (C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, 2002 Abdullah YILMAZ ve Raci KILAVUZ)
Verimsizlik Nedenleri Bugün ülkemizde kamu yönetiminin etken ve verimli çalışmamasının Dinlen’e göre yönetim içinden ve dışından kaynaklanan sebepleri vardır. (Dinlen, 1978:372)
a-İç nedenler
— Bürokraside görev alan yöneticiler personelin daha verimli, etken, süratli ve ekonomik çalışması için gerekli şartların oluşturulmasını kendilerine dert edinmektedirler. (Çünkü Kamu yöneticisi bir kere bürokraside yerini almıştır. Verimsiz işleyişten kendisinin herhangi bir kazancı ya da kaybı olmayacaktır.)
— Kamu kurum ve kuruluşlarının bir çoğunda yasal olarak daha iyi yönetmek amacıyla “ödüllendirme ve cezalandırma” olguları ve teşvik sistemleri vardır. Ancak bu sistemler yöneticilerce iyi işletilememektedir. Ayrıca üst kademe yöneticileri personelin başka gelirlerinin olduğunu (İkinci iş, köydeki arazi, gelirleri, rüşvet ve hediye...gibi) kabul etmektedirler. Gerçekte personeli bu tür yan gelirler kazanmaya iten nedenlerden biri ücretlerin düşüklüğü olduğu gibi, diğeri de bu ödüllendirme sisteminin çalışmamasıdır.
— Kamu hizmetlerinin yürütümünde liyakat ve kariyer sistemi gözetilmemektedir. Yönetici konuyla ilgili takdir hakkını kullanırken siyasi ve sosyal baskıya boyun eğmektedir.(Karatepe,1995:4-172)
—Her yönetici, kendine en yakın bir alt yöneticiyi kendine rakip olarak görmektedir. — Türk kamu kuruluşlarında üst ve orta kademe yöneticileri, genellikle siyasi tercihlerle belli makamlara gelebilmektedir. Yöneticiler de isin kaliteli ve verimli bir şekilde yürütülmesinden çok kendisini o makama getiren siyasi iradenin beklentilerine göre hareket etmektedir.(Tutum, 1976:4-32.)
— Basarım ölçüsüne dayalı bir, yönetim sistemi oluşturulamamıştır. “Testiyi getiren ile kıran arasında” bir ayırım yapılmamaktadır. — Kamu personelini verimli kılacak birçok konunun uygulaması, yöneticinin takdirine bırakılmıştır. Yöneticiler ise, bu takdir haklarını ehliyetli ve liyakatli personel yerine daha çok “Evet Efendimci “ personeli kullanmaktadır.
b- Dış Nedenler
— Ücret sistemin bozukluğu baslıca nedendir. Siyasi otorite kamuda çalışanların ücretlerini iyileştirmediği için islerin görülmesinde bir isteksizlik ve bıkkınlık görülmektedir.
— Zaman, enerji ve para israfına yol açan KIRTASİYECİLİK yaygındır.
Siyasal istikrarın olmayışı, kamu kurum ve kuruluş yönetimlerinin sık sık değişmesi, yöneticilerin kurumlarında köklü değişiklikler yapmalarına engel olmaktadır. (işi iyice öğrenip verimli olacağı sırada değişiklik yapılıyor)
- Etkenliğin sağlanması açısından büyük önem taşıyan bir konuda “hizmeti içi eğitim” konusudur. Hizmet içi eğitim hem yetersiz hem de yanlış kullanılmaktadır.(Aksoy 1984:48-61)
- Tayin, terfi, hizmet içi eğitim ve yurt dışına gönderilme gibi teşvik etkisi olan faktörler çoğu yöneticiler tarafından bu amaca uygun olarak kullanılmamaktadır. Bu uygulamalar da personel üzerinde negatif teşvik etkisi göstermektedir.
- Özel sektöre personel akımı vardır. Kaliteli ve yetişmiş Personel kaybı kamu hizmet kalitesini düşürmekte, sağlıklı ve verimli bir hizmet sunulamamaktadır.
- Türk Kamu Yönetiminin en önemli sorunlarından bir tanesi de, değişen koşullara uyum gösterememesidir.
- Türk Kamu Yönetimi dışsal hizmet üretmede verimli çalışamamakta, içsel donatımda ise yozlaşmalar görülmektedir.(Pazarcık vd,1985:58-59)
- Türk Kamu Yönetimi verimlilik ve etkenliğin sağlanamaması sonucunda bugün bir “yozlaşma” yaşanmaktadır. ” Hizmet sunumunda adam kayırma, rüşvet ve hediyelerin yaygınlık kazanması yolsuzluk...vb. uygulamalar bu yozlaşmanın sonucudur.
Yönetimde yozlaşmaların önlenmesine ilişkin olarak geliştirilen çözüm önerileri iki başlık altında ele alınabilir: 1. Anayasal Çözüm Önerileri, 2. Yasal - Kurumsal Çözüm Önerileri
Siyasal ve yönetsel yozlaşmaların ortadan kaldırılabilmesi için, siyasal karar alma sürecinde bir yeniden yapılanmanın gerekliliği herkesçe kabul edilen bir görüştür. Kimi yazarlara göre bu yeniden yapılanmanın gerçekleşmesi, karar alma sürecinde rol alan aktörlerin daha "iyi"leriyle değiştirilmesi, daha açık bir ifade ile eğitimli, kültürlü, dini ve ahlaki değerlere sahip kişilerin işbaşına getirilmeleri ile değil; anayasal, yasal ve kurumsal çerçevenin yeniden düzenlenmesi ile mümkündür.
Amerika Birleşik Devletleri'nde Virginia Politik İktisat Okulu olarak bilinen bir çağdaş iktisadi düşünce ekolünün temsilcileri tarafından, "Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat" adını verdikleri bir disiplin içerisinde, devletin gücünün ve yetkilerinin niçin ve nasıl sınırlandırılması gerektiği konusunda incelemeler yapılmaktadır.
Kamu Tercihi iktisatçıları, iyi bir toplumsal düzenin temel ilkelerinin anayasalarda yer alması ve devletin "siyasal" ve "ekonomik" hak, yetki, görev ve sorumluluklarının çerçevesinin yine anayasalarda açıkça ve sınırları ile birlikte saptanması gerektiğini ileri sürmektedirler. Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisi, toplumun hem hukuksal, hem de kurumsal yapısını yönlendirecek anayasaların vatandaşların bilinçli çabalarıyla ideal şeklini alacağını kabul etmektedir. Bu teoriye göre bireylerin hak ve özgürlükleri, ancak devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması ile mümkündür.
Kısaca, Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımına göre siyasal yozlaşmaların ortadan kaldırılması için devletin güç ve yetkilerinin, görev ve işlevlerinin sınırlarının belirlenmesi önem taşımaktadır. Bu çağdaş iktisadi düşüncede devletin özellikle "ekonomi" alanındaki güç ve yetkilerinin, ekonomik anayasada düzenlenmesine ve sınırlandırılmasına daha büyük önem verilmektedir . (Aktan, 1994:50)
Yönetsel ve siyasal yozlaşmanın önlenmesine yönelik olarak üretilen yasal-kurumsal çözüm önerilerinden bazıları şunlardır(Aktan,1994:53-63)
1. Yönetimde Açıklık (Şeffaflık) Sağlanması
Demokrasi bir açık toplum rejimi olup 3 temel özelliğe sahiptir. Bunlar; "temsil", "katılım" ve "denetim"dir. Yönetimde açıklığın sağlanması (publicity), yönetilenlerin kamu yönetiminin işleyişini denetleyebilmelerine büyük olanak sağlamaktadır. Açık toplum ve açık yönetim (şeffaf yönetim) oluşturma amacına yönelik öneriler şöyle sıralanabilir:
* Vatandaşların yönetimle ilgili olarak her türlü belge ve bilgiye ulaşabilmelerine olanak sağlanmalı ve bilgi edinme hakkı anayasal güvence altına alınmalıdır. Bu hakkın sınırları da anayasada açık ve net bir biçimde belirtilmelidir.
* Kamuyu ilgilendiren kararların alındığı belediye meclisi toplantılarına, yerel halkın da katılabilmeleri için uygun ortam sağlanmalıdır.
* Kamu kurum ve kuruluşları tarafından en az yılda bir defa ayrıntılı çalışma raporları hazırlanmalı ve kamuoyuna sunulmalıdır. Bu raporlar yeterli ayrıntılar içermelidir.
* Kamu politikalarına ilişkin karar ve uygulamalar önceden halka duyurulmalı, önemli olanlarıyla ilgili gerekirse kamuoyu araştırması yapılmalı ve hatta referandum yapılmalıdır.
* Yönetimdeki gizlilik ve örtbas şeklindeki yozlaşmaların cezai yaptırımları yasalarda açıkça yer almalıdır.
2. Siyasal Yozlaşmaları Denetleme Kurumu'nun Oluşturulması
Ülkemizde henüz siyasal yozlaşmalarla mücadele edecek, siyasal nitelikli suçları araştıracak ve soruşturacak bağımsız ve özel statülü bir kurum mevcut değildir. Yozlaşmalarla mücadele için direkt olarak Parlamento'ya bağlı olarak çalışacak bir denetleme kurumunun oluşturulması son derece yararlı olacaktır.
3. Yozlaşmalarla Mücadelede Ombudsman Benzeri Bir Sistemin (Halk Denetçiliği) Oluşturulması
Kamu yönetiminin hukuka uygun hareket etmesini sağlamak üzere böyle bir müessese sisteminin ülkemizde de oluşturulması, halkın denetiminin gerçekleşmesinde ve yönetimde meydana gelebilecek yozlaşmaların önlenmesinde önemli bir rol oynayacaktır. (Eryılmaz,1993:89-96)
4. Siyasal Yozlaşmaların Yaygın Olduğu Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Denetim ve Kontrollerin Etkinleştirilmesi
Genellikle siyasal yozlaşmalar yürütme aşamasında hem tür, hem de nicelik açısından yaygınlık göstermektedir. Özellikle belediyeler, gümrükler, vergi daireleri gibi yönetim birimlerinde bu tür yozlaşmalar yaygın olduğundan, buralardaki denetim ve kontrollerin sıklaştırılması ve etkinleştirilmesi önem kazanmaktadır.
5. Eğitim-Öğretim ve Kitle İletişim Araçları Yoluyla Siyasal Yozlaşma Mücadelesi
Toplumsal kirliliğin ortadan kaldırılmasında eğitim ve öğretimin önemi küçümsenmeyecek kadar büyüktür. Okullaşma oranının düşük olduğu, eğitim ve öğretim kalitesinin yetersiz durumda bulunduğu toplumlarda, toplumsal kirlenmelerin ve yozlaşmaların daha fazla olduğu bilinmektedir. Bu bakımdan temiz topluma yönelik eğitime eğilinmesi gerekli görülmektedir. Ayrıca bu konuda özellikle basın, radyo, televizyon ve diğer medya kuruluşlarına büyük görev ve sorumluluk düşmektedir.
Yozlaşmalara çözüm getirmesi ümidiyle geliştirilen anayasal ve yasal-kurumsal önerilerin her biri de etkin olarak uygulanmaları kaydıyla başarı sağlayabilir. Ancak söz konusu yozlaşmaların oluşumunda insan faktörünün oynadığı rol, bu faktöre daha büyük bir önemle eğilinmesi gereğini ortaya koymaktadır.
Yalnızca insana özgü bazı yüksek değerlerin (ahlak, fazilet, dürüstlük gibi); bir yandan eğitim-öğretim ve kitle iletişim araçları kullanılarak, diğer yandan çeşitli hukuksal ve kurumsal tedbirler alınarak ortaya çıkarılması ve geliştirilmesi, yozlaşmalarla mücadeleye katkı sağlayacak ve temiz toplum idealine ulaşmayı büyük ölçüde kolaylaştıracaktır. (Aktan,1994: 63)
3 Kasım 2003’de hükümet raporu içinde yer alan ve basın toplantısıyla kamuoyuna açıklandıktan sonra üzerinde halen tartışılan bir temel kanun tasarısı yapıldı. Ancak, kimilerince bir devrim, kimilerince Türkiye’yi sosyal ve üniter devlet yerine tüccar ve federal devlete iten Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri Ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun adıyla 15.07.2004 tarihinde Mecliste kabul edildi. Fakat Cumhurbaşkanının Kanunu Meclis’e geri göndermesiyle yasalaşamadı. Hükümet, bunun üzerine tasarının bazı maddelerini ayrı yasa tasarıları haline getirerek parça parça uygulamaya soktu ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nü kapatmak ve SSK’da önemli değişiklikler yapmak gibi örneklerle, yasalaşamayan Kamu Yönetimi Temel Kanununun yerine parça parça palyatif neticeler alma yoluna gitmektedir.
KAMU YÖNETİMİ KANUNU TASARISI (Bknz.Ek.1.5227 Sayılı kamu yönetiminin temel ilkeleri ve yeniden yapılandırılması hakkında kanun)
Kamu Yönetimi Kanununun Amacı Nedir?
Bu kanunun amacı 1. maddesinde açıklanmıştır. Madde metnine göre:
“Bu kanunun amacı, katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev yetki ve sorumlulukların çağdaş kamu yönetimi ilke ve uygulamaları çerçevesinde belirlenmesi, merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektedir.”
Madde metnindeki amacın açıklanışına bakıldığında mevzuatımızda ilk kez kullanılan birçok kavrama da yer verildiğini görmekteyiz. Katılım, saydamlık, hesap verebilirlik, adil, kalite, etkililik ve verimlilik kanunda sıklıkla kullanılan kavramlardandır. Bu kavramlar hem Türk kamu yönetimindeki çağdaş anlayışa uygun değişimi yansıtmakta hem de kamu yönetimi anlayışının bazı temel özelliklerini belirtmektedir.
Kanunun Kapsamı Nedir?
Bu Kanun merkezi idare ve mahalli idareleri ve bunların bağlı ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşlarını kapsamaktadır. Yani herhangi bir şekilde kamu kaynağı veya kamu gücünü kullanan her kurum ve kuruluş bu kanun kapsamındadır.
Yasama, yargı organları, TSK, TBMM ve Cumhurbaşkanlığı kanun kapsamında değildir.
Kanunun Getirdiği Genel Yenilikler Nelerdir?
Hükümetin görünüşüne ve kanunun genel gerekçesine göre bu yenilikleri sıralayacak olursak:
1. Kamuda ilk kez kamu kurumlarının uyması gereken temel ilkeler bir bütün olarak ortaya konmaktadır. (Madde. 5/a) İdarenin bütünlüğü ilkesi gibi.
2. Kamuda katılımcılık, şeffaflık, hesap verebilirlik, etkinlik, hizmetlerin sonuna odaklılık, insan haklarına saygı, bürokratik işlemlerde ve mevzuatta sadelik, bilgi teknolojilerinden yararlanma gibi ilkeler uygulanabilir hale getirilmektedir. (Madde: 5/b)
3. Teşkilat yapıları yatay organizasyon ve yetki devri esası uyarınca yeni ve etkin bir çerçeveye kavuşturulmaktadır. (Madde: 45)
4. Bakanlık ve kuruluşlar arasındaki görev dağılımı netleştirilerek tekrarların önlenmesi öngörülmektedir.
5. Gereksiz hale gelmiş kuruluşların ve işlevlerin tasfiyesi veya uygun birimlere devri gündeme getirilmektedir. (Bu çerçevede köy hizmetleri genel müdürlüğü kaldırılacak, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu lağvedilecek.) (Madde: 49, Geçici 3. Madde) Bu tasfiye çerçevesinde; Dışişleri Bakanlığı ile Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı hariç bakanlıkların ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkılatı kaldırılmış ve yurt dışı kadroları iptal edilmiştir.
6. Merkezi idare ile mahalli idareler arasında yetki ve görev paylaşımı netleştirilerek merkezi idarenin stratejik düzeyde etkinliği artırılırken mahalli idarelerin operasyonel düzeyde esneklikleri ve kaynakları genişletilmektedir. (Madde: 9)
7. Devletin asli hizmetleri dışında bakanlıkların taşra teşkilatı ortadan kaldırılarak yerel ve yerinden yönetim birimleri güçlendirilmektedir. (Adalet, milli savunma, iç işleri, maliye, çalışma ve sosyal güvenlik bakanlıkları taşra teşkilatı şeklinde örgütlenecektir.) (Madde: 16, 22)
8. Kamuda stratejik yönetim anlayışı benimsenmekte ve kaynak tahsisi mekanizmaları ile ilişkisi kurulmaktadır. (Madde: 12, 30, 43)
9. Denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirilmektedir. (Madde: 12, 27, 39)
10. Halk denetçisi (ombudsman) mekanizması dahil olmak üzere kamuoyu denetimi güçlendirilmektedir. (Madde: 42)
Kamu Yönetiminde Denetim
Denetim, iç denetim ve dış denetim olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Bu denetim hukuka uygunluk mali denetim ve performans denetimini kapsar.
İç Denetim: Kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği içi denetim elemanları tarafından yapılır. Hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması amacını taşır. Kurumun bütün yöneticileri denetime yetkili olduğu için ayrıca teftiş kuruluna ihtiyaç kalmamıştır.
Dış Denetim: Sayıştay tarafından yapılır. Kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin kurumsal amaçlara, hedeflere, planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesidir.
Performans Denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin denetlenmesidir.
Kanunun Yaratacağı Kurumsal Sonuçlar
Yerel Yönetime Devirler
a) Belediyelere Devredilen Bakanlık Taşra Örgütleri: Çevre, gençlik-spor, sosyal hizmetlerin var olan personel ve araçları, büyük şehirlerde büyük şehir belediyelerine, büyük şehir belediyesi yoksa ilgili belediyeye, belediye sınırları dışındakiler il özel idarelerine devredilmektedir.
b) Köy Hizmetleri: İstanbul’da İstanbul Büyükşehir Belediyesine, diğer yerlerde il özel idaresine devredilmiştir. Belediye bu hizmetleri kendi sınırlarında değil, il sınırlarında yürütecektir.
c) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu: Kaldırılarak Sayıştay içinde eritilmektedir.
d) Yurtdışı Örgütü Kurma: Yetkisi yalnızca Dışişleri Bakanlığı ile Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığına tanınmış diğer kurumların yurtdışı örgütleri kaldırılmış.
e) İl Özel İdarelerine Devredilen Bakanlık Taşra Örgütü: Sağlık, Sanayi, Bayındırlık, Kültür, Turizm, Tarım, Çevre ve Orman.
İl Özel İdareleri
İlin asli görevi merkezi idarenin tüm ülke düzeyinde yürüttüğü hizmetlerin o il sınırları içinde yürütülmesi ve il sınırları içinde yaşayan insanların da bu hizmetten yararlanmasını sağlamaktır.
Yerel yönetim olan İl İdaresi “İl Özel İdaresi” olarak adlandırılmaktadır.
İl İdaresi bir mahalli idare olarak 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı ile ortaya çıkmıştır. Bu kanun ilk şekli ile hem il özel idaresini hem de il genel idaresini düzenlemekteydi. 1929’da il genel idaresini düzenleyen hükümleri kaldırıldı. İl Özel İdaresine ilişkin maddeleri ise II. Meşrutiyet ve özellikle Cumhuriyet dönemlerinde uğradığı pek çok değişikliğe rağmen 2004’e kadar yürürlükte kalmıştır.
1913 tarihli Kanunun çıkarıldığı günden bu güne 80 yıla yakın bir sürenin geçtiği ve bu süre zarfında ülkemizde meydana gelen köklü siyasal ve sosyal değişimler gözönüne alındığında il özel idarelerinin bugünkü koşul ve gereksinimlere uygun olmadığı açıktı.r
1987’de İl Özel İdaresi Kanununu günün koşullarına uydurmak amacıyla bazı değişiklikler yapılmış ve Kanunu Muvakkatın adı İl Özel İdaresi Kanunu (İÖİK) olarak değiştirilmiştir. Son olarak Şubat 2005’te kamu yönetiminin temel unsurlarından biri olan il özel idarelerinin günün şartlarına göre yeniden yapılandırılması amacıyla yapılan kanunla 13 Mart 1929 tarihli İl Özel İdaresi Yasası bu yasanın ek ve değişiklikleri tümüyle yürürlükten kaldırılmıştır.
İl Özel İdarelerine Verilen Görevler Nelerdir?
Bayındırlık, tarım ve hayvancılık, ticaret ve sanayi alanları gibi son derece değişik alanlarda görevleri vardır. Görevleri çok çeşitli olduğundan bunlardan hangisini yerine getireceğini yıllık programda belirler. İl Özel İdarelerinin görevlerinin belli başlıları şunlardır:
· İl içinde sağlık ve sosyal yardım tesislerinin kurulması ve işletilmesi,
· Orman yetiştirilmeye elverişli yerlerde orman yetiştirilmesi ve yabani ağaçların aşılanarak yararlı bir hale getirilmesini sağlanması,
· Tarım ve hayvancılık alanlarında örnekler verilmesi.
Bu görevler il özel idarelerine verilmekle birlikte bunları yerine getirecek mali güç ve personele sahip olmaması nedeniyle kağıt üzerinde kalmıştır.
İl Özel İdareleri halen kolluk ve yaptırım gücünden yoksundur. Kendi içinden çıkardığı bir yürütme organı yoktur. Merkezi idarenin ildeki amiri olan vali aynı zamanda il özel idarelerinin de amiri ve vesayet makamıdır. Tüm bu nedenlerle başta il özel idarelerine verilen görevler zaman içinde merkezi idare tarafından üstlenilmiştir.
Örneğin;
· 1953’de il özel idarelerine ait olan hastanelerin bedelsiz olarak Sağlık Bakanlığına devrine imkan sağlanmıştır.
· İl özel idareleri ilkokul öğretmenlerinin aylıklarını ödeyemez hale geldikleri için bu da devlet tarafından üstlenilmiştir.
Görüldüğü üzere 1913 tarihli Kanunda il özel idarelerine verilen görevler çeşitli nedenlerle devlet tarafından üstlenilmiştir. Ancak bu üstleniş bu görevlerin il özel idarelerinden alındığı anlamını taşımamaktadır. Kamu Yönetimi Kanunu ile bu görevler tekrar il özel idarelerine devredilmektedir.
İl özel idarelerinin organları:
Karar Organı olarak İl Genel meclisi ve İl Daimi Encümeni, yürütme organı olarak da vali vardır.
1. İl Genel Meclisi: Üyelerini il sakinleri seçer. Başkanı validir. Başlıca görevleri il bütçesini kabul etmek, yapılacak işlere ait yıllık programları onaylamaktır. Kural olarak il genel meclisinin tüm kararları valinin tasdikine tabidir. 2. İl Daimi Encümeni: Üyelerini il genel meclisi kendi üyeleri arasından seçer. Danışma ve karar organıdır.
3. Vali: İl özel idarelerinin başı, yürütme organı ve temsilcisi aynı zamanda il özel idaresinin vesayet makamıdır.
KAMU YÖNETİMİ KANUNU TASARISINA YAPILAN ELEŞTİRİLER
· Kamu hizmeti ile ilgili kararların alınmasında daha demokratik ve katılımcı bir ilkeyi yürürlüğe koymak için “vatandaşların, meslek örgütlerinin ve sivil toplum kuruluşlarının görüş ve önerilerinin alınacağı düzenlemesi” getirmesi anlamlıdır. Ancak görüşü alınacakların bir takım özel sektör, sanayici ve iş adamı organizasyonlarıyla sınırlı tutulması olasılığı da vardır.
· Merkezi ve yerel yönetimler arasındaki yetki ve görev dağılımındaki karmaşa ve düzensizlik ile kaynak israfının önlenmesi mümkün olabilecektir. Merkezi yönetiminin görevleri sayılıp sınırlandırılmış, bunların dışında kalanlar yerel yönetimlere bırakılmıştır.
· Kamu yönetiminin varlığı yurttaşlara değil sermaye aktörlerine dayandırılmıştır.
· Sosyal devlet ilkesinin tasfiye edilmesi ve “düzenleyici devlet” anlayışına geçilmesiyle kamu hizmeti alanı daraltılmakta, buna karşılık toplumsal taleplerin karşılanması piyasanın insafına terk edilmektedir. (Koç,2003:Gerçek Hayat Dergisi) 20 Kasım
Kamu hizmetlerinin sunulmasında piyasacı mantıkla yurttaşlar müşteri konumuna getirilmektedir.
· Kanun merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerinde idari vesayet yerine performans denetimi ilkesini getirmektedir.
· Üst düzey yöneticilerden müsteşar, başkan, genel müdürlerin görev süresi hükümetin görev süresiyle sınırlanmaktadır.(Madde 46) Bu hükümle bürokrasinin yönetici kadroları siyasallaştırılmaktadır.
· Katılımcılık kavramı kullanılmasına karşın ilgili kesimlerin görüşleri dikkate almadan hazırlanmıştır.
· Kamu hizmetleri özelleştirilmektedir.
· Kamu arazilerinin ve ormanların talanına neden olabilir.
· Siyasallaşmanın en üst düzeyde yaşandığı yerel yönetimlere devredilen personelin sözleşmeli statüde çalıştırılmasının iş güvencesini elinden almak anlamına gelmektedir. Amaç çalışanları sözleşmeli statüye geçirerek işten atabilmenin olanaklarını hazırlamaktır.
· Merkezden yerel yönetimlere gönderilecek olan ödeneklerin miktarını belirlemede o yönetimin performansının etkili olacağı belirtilmektedir. Bunun da merkezi idare tarafından yerel yönetimlere karşı bir silah olarak kullanılacağı düşünülmektedir.
· Üniter devletin zarar göreceği ve kısa bir süre sonra eyalet sisteminin geleceğine dair endişeler vardır.(İl özel idarelerinin görev alanında, doğal ve kültürel yerlerin tarihi eserleri, sit alanlarını korumak amacıyla 2491 sayılı yasaya göre özel güvenlik teşkilatı oluşturulabilecek. Devlet içinde ayrı bir güvenlik teşkilatı kurma yetkisi ise eyalete geçişin sinyalini vermektedir.)
(Saran,2004:222)
· Üniter devlet yerine yerellik ilkesi getirilmektedir. Öte yandan adem-i merkeziyet, özerklik ve yerel katılım gibi kavramların öne çıkarılması yoluyla etnik azınlıkların yönetimde söz sahibi olmalarına, merkezi idareye ve devlet otoritesine karşı cemaat ve tarikat örgütlenmelerinin yaygınlık kazanmasına ve cumhuriyete karşı güç birliği içine girmelerine yol açılmaktadır. ( Saran,2004:223)
Başbakanlık Müsteşarı Prof. Ömer Dinçer’in bu eleştiriye verdiği cevap şöyledir:
“Üniter devletten federal devlete yönelmek için şu beş temel yetkinin mahalli otoriteye bölünmesi lazım:
Yasama, yargı, denetim, vergi ve bağımsız karar yetkisi. Biz bunların hepsini merkezde tutuyoruz. Sadece mahalli kamu hizmetlerini mahalli idarelere devrediyoruz. Üniter devletten vazgeçmek hayal bile edilemez. Kaldı ki özerk bölgeler sistemi olan İspanya’da üniter devlettir.” (Milliyet ,2003:11 Aralık )
· Kanunun yargı organlarını kapsamadığı açıklanmasına rağmen, halk denetçisi kavramıyla yargı yetkisi il genel meclisinin seçeceği bir kişiye geçecektir. Buradan bakıldığında halk denetçisi bir aşiret reisi de olabilir, o bölgenin zengini de olabilir.
· Birçok kurumun yerel yönetimlere devredilmesi ile birlikte kadrolaşmanın önü açılmıştır.
· Bu kanun aslında Türkiye’nin ulusal iktidarlarının bağımsız iradelerinin ve hükümet etme çabalarının bir sonucu olarak değil; IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası güç odaklarının dayatmalarıyla uygulamaya konulmuştur. Dünya bankası ile yapılan kredi anlaşmaları 1996’dan bu tarihe kadar yüksek tutarda verilen devlet reformu amaçlı kredilerdir. Bu krediler bu reform çalışmalarının zeminini oluşturmaktadır. (AK Parti’nin bu eleştirilere verdiği cevap ise, bunun IMF ile alakası olmadığı, bu reformun seçim beyannamesinde zaten var olduğu şeklindedir.)
Yasanın kanunlaşmadan önce kamuoyuna sunulması olumlu bir gelişme olarak kabul edilebilecekken, bu kadar önemli temel kanunun öncesi olmadığı için daha da titizlikle incelenmesi gerekirken bu kadar aceleyle meclisten geçirilmesi yine dış güçleri akla getirmektedir
· Yerel, esnek, sözleşmeli istihdam bir istihdam biçimi olarak yerleştirilecek.
· Performans değerlendirme usulüyle yapılan kişisel sözleşmelerle yaklaşık iki milyon kamu çalışanı iş güvencesiz çalışacaktır.
· Sendikal örgütlenme zayıflayacak, dayanışma ruhu, birlikte hareket etme azalacak
· Yerelleşme adı altında özelleştirmeler ek vergiler ihaleler usulü ile piyasa koşulları daha azgınlaşarak çalışanların ve halkın tamamının yaşam koşullarını ağırlaştıracak.
· Bu kanunla yerel yönetimlerin yetkisi artırılmakta işlevini kaybetmiş ancak temeli 1913 tarihli bir kanuna dayanan il özel idarelerinin fonksiyonu artırılmakta, konumu önemli hale getirilmektedir.
· Kanun tasarı halindeyken “mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetlerin mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi” ilkesi doğrultusunda “eğitim ve öğretim birliğini sağlama”, “müfredatı belirleme ve geliştirme” görevi dışındaki eğitim hizmetlerinin mahalli idareler tarafından yerine getirileceği hükme bağlanmış olmakla birlikte, yasalaşma sürecinde bu yaklaşımdan vazgeçilerek eğitim hizmetiyle ilgili tüm görevlerin planlanmasından yürütülmesine kadar her aşamada merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür. Mahalli ve müşterek niteliği herhangi bir tartışmaya yer vermeyecek kadar açık olan ve dolayısıyla mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi gereken tipik görevler arasında yer alan eğitim hizmetlerinin merkezi idare sorumluluğunda kalamaya devam etmesi yeniden yapılanmanın mantığına ters düşmekte ve dolayısıyla yasanın amaçlarıyla açıkça çelişmektedir. ( Saran,2004:233)
· Kanunda öngörülen amaçlardan biri de devleti hantallaştıran gereksiz bürokrasinin aşılmaya çalışılmasıdır. Halkın deyimiyle “bugün git yarın gel” anlayışı. Merkezin görevleri azaltılmasıyla, görevlerin yerel yönetimlere geçmesiyle sorunların çözümünde bire bir ilişki ve hızlı çözüm devreye girecektir. Bu anlamda “görev, yetki ve sorumluluklar hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verilir” ilkesi önem arz eder.
Başbakanlık müsteşarı Ömer Dinçer tasarıyı tanıtırken, “Türk kamu bürokrasisi obezite hastalığına yakalanmıştır. Sürekli yemekte ama iş üretememektedir” demişti. Kurumların her yıl ortalama üç kurum ürettiğini, personel sayısının da orantılı olarak arttığını ancak hizmet kalitesinin kötüleştiğini, tasarıyla 4569 birimin ortadan kalkacağını, böylelikle yılda 500 trilyon tasarruf sağlanacağını belirtmişti. Yine Dinçer’in örneğine göre 2.200.000 memurun 200.000’i kamuya değil kamu yöneticilerine hizmet ediyor.
· Kanun kamu yönetimin yeniden yapılanması konusunda genel bir çerçeve çizmekte, bu kapsamda geleneksel merkeziyetçi-bürokratik yönetim mekanizmasının teorik dayanaklarını oluşturan anahtar kavramların yerine esnek, demokratik, katılımcı ve hesap verebilir yönetim anlayışının kısaca “yönetişim” in temelini oluşturan değer ve normların ikame edilmesini sağlamaktadır. Ancak bunu yaparken değişim gereklerinin somut olarak nasıl sağlanacağını gösteren kurumsal yapılara ve teknik araçlara yeterince yer vermemektedir. Yeni yönetim anlayışını ifade eden yaklaşımlara ve bunların hayata geçirilmesini sağlayacak modellere yalnızca referans düzeyinde değinilirken, hangi mekanizmalar aracılığıyla hayata geçirileceklerinin belli edilmemesi, yasanın önemli bir eksikliği olarak dikkati çekmektedir.
· Ülkemizde idari denetimin hem aşırı iş yükü, hem sürecin uzunluğu ve maliyetin fazlalığı, genellikle de kamu çıkarları adına vatandaş aleyhine sonuç çıkması, vatandaş açısından ümit kırıcı olmaktadır. Oysa kanunda öngörülen ombudsmanlık kurumu, her türlü yolla başvuru yapma olanağı sağladığı ve vatandaşa ek bir maliyet getirmediği için etkili olabilecektir. Denetimin kısa zamanda sonuç vermesi, kamu hizmetleriyle ilgili yerel inisiyatifin harekete geçirilmesi, yerel denetim mekanizmasına işlerlik kazandırılması ve bu çerçevede kamu yönetiminin demokratikleştirilmesi bakımından önemli bir adım olarak dikkati çekmektedir. Ancak yöneticilerin hesap verme sorumluluklarının gelişmesinde önemli bir araç işlevi gören “ombudsmanlık” kurumunun ülkemizde yalnızca yerel hizmetlerle sınırlı tutulması, hesap verme sorumluluğuna dayalı bir yönetim sistemi kurma iddiası taşıyan bu tür bir reform girişimi açısından ciddi bir eksiklik olarak göze çarpmaktadır. Yine ombudsmanlık kurumunun getirdiği kaygılardan biri de açık bir şekilde anayasa ile bağımsız mahkemelere verilmiş bulunan yargı yetkisinin eyaletlere devri anlamı taşıyıp taşımadığıdır.( Saran, 2004: 235)
Tüm bu eleştirilerden sonra, genel olarak bakacak olursak; Bu kanunun en önemli özelliği “Temel Kanun” oluşundandır. Bu kanun ilk defa tüm kamu kurumlarının uyması gereken temel ilkeleri bir bütün olarak belirlemektedir. Böylelikle kamu yönetimini ilgilendiren binlerce yasadan sistemli bir metne geçilmiştir. Kamu yönetimini ilgilendiren hukuk kuralları dağınıklıktan kurtulmuş olacaktır. Bence en önemli kazanım budur.
Bir devletin amaçlarına ulaşmasında etkin bir görev üstlenen kamu yönetimi, gereksinimlere yanıt verebildiği ve yeni koşullara uyum sağlayabildiği oranda başarılıdır. Türk Kamu Yönetimi’nde reform çalışmaları, hizmetler sunulurken karşılaşılan sorunları çözme çabalarından ibaret kalmış, bu çabalar ise rastgele ve sistemsiz çalışmalar olarak kendini göstermiştir. 1960 darbesi ise yönetimde reform alanında bir dönüm noktasıdır. Yeni bir anayasanın sorunları çözeceği yönünde güçlü bir inancın olduğu bilinmektedir.
Aynı günlerde Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü’nde, salt böyle bir düzenlemenin yetmeyeceği, yönetimi bir bütün olarak ele alıp geliştirmedikçe istenilen sonuçlara ulaşılamayacağının üzerinde ısrarla durulması, 1960’lı yıllarda yönetimi geliştirme alanında yapılacak çalışmalar için önemli bir dönüm noktası oluşturmuştur. 1960-1962 yıllarında Devlet Planlama Teşkilâtı ve Devlet Personel Dairesi’nin kurulması bu yönde atılan önemli adımlardır. 1982 Anayasası ile Türk kamu yönetimine birçok yenilikler getirilmiştir. Anayasa ile Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri artırılmış, bakanlıkların kanunla kurulabileceği hükmü getirilmiştir. Yapılan çalışmalardan bir diğeri başbakanlık örgütünün yeniden düzenlenmesi ve başbakanlık bünyesinde İdareyi Geliştirme Başkanlığı’nın kurulmasıdır. 1980 sonrası dönem, yönetimde reform yapılması açısından elverişli bir dönem olmasına karşın uygun koşullardan yeterince yararlanılamamıştır. Bu dönemde Kamu Personel Rejimi Komisyonu ve KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması) çalışmaları dışında araştırma yapılmamış, yapılan düzenlemelerde de eski araştırmalardan yararlanılmıştır. Planlarda gösterilen hedeflere ulaşabilmenin koşullarından en önemlisi kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi ve geliştirilmesidir. Öneriler kadar uygulama süreci de çok önemlidir. Türk kamu yönetiminde yeniden düzenleme çalışmaları bir uygulama sistemi oluşturulmadan yürütülmeye çalışılmıştır. Kalkınma planlarında yönetimde reformun önemi üzerinde durulmuş, plan hedeflerinin gerçekleştirilmesi ve yönetimde reform arasında sıkı bir bağlantı kurulmuştur. Ancak yönetimde reform çalışmalarında süreklilik sağlanamamış, genellikle siyasal bunalımlar sonrası konunun üzerine gidilmiş ve daha sonra çalışmalar siyasal iktidarların inisiyatifine bırakılmıştır. Bu bağlamda kalkınma planlarında merkezi yönetim, merkezi yönetimin taşra örgütü, yerel yönetimler, personel yönetimi, kamu iktisadi teşebbüsleri, işlemlerin birleştirilmesi ve basitleştirilmesi vb. konularda temel araştırmalar yapılmış, ancak önerilerin sorumlu ve yetkili makamlarca karara bağlanması ve uygulanması için gerekli önlemlerin alınması yerine yıllık programlarda ortaya konan önlemler uygulanmaya çalışılmış, bu önlem çalışmaları da program sayfaları arasında kalmıştır.
Türk kamu yönetimi sisteminin sorunları hakkında genel bir değerlendirme yapmak pek de kolay olmayan bir iştir. Söz konusu sorunların çözümüne yönelik somut önerilerde bulunmak, bu çalışma ve çalışmada yararlanılan kaynaklarla sınırlı olmak kaydıyla, kolay değildir. Toplumların ekonomik, kültürel, siyasal ve sosyal koşullarına, tarihi geçmişlerine, yönetim biçimlerine ve gereksinimlerine göre biçim, kapsam ve içeriği değişebilen Türk kamu yönetimi sistemindeki sorunların, işlemlerdeki bozuklukların önlenmesi için bazı çözüm önerilerinde bulunabiliriz:
1. Başta yolsuzluk olmak üzere kamu bürokrasisinin işlemsel sorunları, öncelikle, toplumdaki her kesimi ilgilendiren sorunlar olarak kabul edilmeli ve çözüm önerileri de bu ilişkiler yumağı içinde bir bütün olarak düşünülmeli ve ele alınmalıdır.
2. Yolsuzluk ve rüşvetin, kamu bürokrasisinde önlenmesi için, çok yönlü bir yönetsel reform yapılmalı ve acilen uygulamaya geçilmelidir. Bürokratizm, aşırı merkeziyetçilik, koordinasyon eksikliği gibi kamu yönetiminin başlıca sorunları dikkatle ele alınmalı incelenmeli, çözüm önerileri sunulmalı ve sorunlar çözümlenmelidir
3. Yolsuzluk ve rüşvetle mücadelede daha etkin olmaya yönelik yasal düzenlemeler yapılmalı, cezai yaptırımlar arttırılmalı, kanunlardaki boşluklar doldurulmalı ve yanlış yapanlar konumları ne olursa olsun asla affedilmemelidir.
4. Kamu ihaleleriyle ilgili esaslar çok iyi bir biçimde düzenlenmeli; ihale duyurularının koşullarının ve sonuçlarının açık olmasına dikkat edilmeli yönetimde şeffaf olunmalıdır.
5. Devlet küçültülmeli ve kamu yönetimi yeniden yapılandırılmalı , Anayasal, yasal ve kurumsal reformlar geciktirilmeden yapılmalı ve hemen uygulamaya konulmalıdır.
6. Bürokrasinin denetim mekanizmaları etkin bir yapıya kavuşturulmalı, ilkeler ve kurallar tavizsiz uygulanmalı, denetim olgusuna caydırıcılık özelliği kazandırılmalıdır. Bu amaçla, siyasal yozlaşmalar ve yönetsel yolsuzluklarla mücadelede "Ombudsman" benzeri bir sistemin uygulanması yoluna gidilmeli ya da “Ombudsman”lık bizim yönetim yapımıza uyarlanarak aktif ve işlevsel hale getirilmelidir.
7. Siyasallaşmanın yaygın olduğu kamu kurum ve kuruluşlarında denetimler etkinleştirilmeli ve liyakatsız kadrolaşma engellenmelidir.
8. Yolsuzluk ve rüşvet olgularına kanun dışılığın yanı sıra ahlaka aykırılık, hak tanımazlık açılarından da eğilmeli ve sorunun bu boyutunu ihmal etmemelidir.
9. Kamu görevlilerinin ücretleri iyileştirilmeli ve ücret dengesizlikleri ortadan kaldırılmalıdır.
10. Toplumun yolsuzluğu, bürokrasideki yozlaşmayı reddeden moral değerleri ön plana çıkarılmalı, dürüstlüğe prim veren bir toplumsal, siyasal ve ekonomik düzen sağlanmalıdır. Son olarak, temiz toplum, temiz yönetim ve temiz siyasetin tesisi için her şeyden önce ortak etik değerler etrafında toplumsal işbirliği ve uzlaşmanın sağlanması gerektiği unutulmamalı ve yeniden adaletli temiz siyaset ,temiz toplum,temiz yönetim inşa edilmelidir.
AKSOY, Şinasi (1984 ),“Verimlilik ve Hizmet içi Eğitim”, AİD, , C.17, s.4:48-61.
AKTAN (1994), " Siyasal Yozlaşmaların Önlenmesine Yönelik Çözüm Önerileri", Politik Yozlaşma ve Şeffaf Yönetim Sempozyumu, DEÜ İİBF Maliye Bölümü, , İzmir : Doğuş Matbaası ,
AKTAN, Coşkun Can (1999), “Ahlaki Yeniden Yapılanma ve Toplam Ahlaka Doğru: 3-Siyasal Ahlak”, İstanbul:Arı Düşünce ve Toplumsal Gelişim Derneği Yayınları.
AKTAN, Coşkun Can (1999) “Müdahaleci Devletten Sınırlı Devlete”, Ankara: Yeni Türkiye Yayınları.
AKTAN, Coşkun Can.(1999), “Kirli Devletten Temiz Devlete”. Ankara: Yeni Türkiye Yayınları
Başbakanlık Devlet Personel Dairesi(1963), “Yabancı Uzman Raporları”, Ankara, s.12.
BALTA, Tahsin(1970)”İdare Hukukuna Giriş”, Ankara: AÜSBF Yayınları .
BERKMAN, Ümit(1983) “Azgelişmiş Ülkelerde Kamu Yönetiminde Yolsuzluk ve Rüşvet”. Ankara: TODAİE Yayını.
ÇİTÇİ, Oya (1983), “Kamu Bürokrasisi Üzerine”, Amme İdaresi Dergisi, C:16, S. 4 s:16-19-35
ÇULPAN, Refik (1980) "Bürokratik Sistemin Yozlaşması". Amme İdaresi Dergisi,C.13,S.2:31-45
DÜNDAR, A. Nihat(1992), "3628 Sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu Kapsamına Giren Suçlar ve Soruşturulması". Türk İdare Dergisi, , Yıl: 64, S. 395, ( Haziran) 183- 203:
DİNLEN, Aziz (1978), “Türk Kamu Kuruluşlarında Personelin Verimli Çalışmasının Teşvikinde ..”, Türk İdare Dergisi, s.372
DPT(1994),” Kamu Yönetiminin iyileştirilmesi”, , Ankara :DPT Yayını.ÖİK Raporu , s.31-33-36
ERBAY, Yusuf (1997), “Bürokrasi, Bürokratizm ve Ülkemizde Bürokrat-Siyasetçi İlişkileri”, YeniTürkiye, Yıl: 3, S: 14-406.
ERGUN, Turgay (1978), “Yönetimde Yozlaşma Olgusu Üzerine",Amme İdaresi Dergisi. C.11, s.1- 24-30
ERICH, Kahler (1956),” Man the Measure-A New Approach To History”, New York, s.52.
ERNEST,Barker, (1951), “Principles of Social and Political Theory”, Clarendon Press, Oxford, s.71.
ERYILMAZ, Bilal (1993) "Kamu Bürokrasisinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler". Amme İdaresi Dergisi. C. 26, S. 4,( Aralık) : 81 - 106.
ERYILMAZ, Bilal(1993)” Bürokrasi”, İzmir:Anadolu Matbaacılık, s. 89-96.
ERYILMAZ, B. (1995),” Kamu Yönetimi”,İzmir :Akademi Kitabevi ,s. 84.
ERYILMAZ, Bilal (1998) “Kamu Yönetimi”. İstanbul: Erkam Matbaacılık.
GİRİTLİ, İsmet (1979),” Kamu Yönetimi Teskilatı ve Personeli”, İstanbul :Fakülteler Matbaası, 6.Baskı, s.16.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1994),” Yönetim Hukuku”Ankara:Turhan Kitabevi, 7. Basım,s.1.
GÖZÜBÜYÜK, Şeref- AKILLIOĞLU,Tekin (1996) “Yönetim Hukuku.” Ankara: Turhan Kitabevi.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref ( 1997) “Yönetim Hukuku”, Ankara: Turhan Kitabevi ,
GÜNDAY, Metin (2002) “İdare Hukuku”, Ankara: İmaj Yayınları.
İZTO(1993)” Kamu Bürokrasisi”. İzmir: İzmir Ticaret Odası Yayını.
KOÇ, Yıldırım (2003)” Gerçek Hayat dergisi”, ( Kasım)
KARATEPE, Şükrü (1995), “Türkiye’nin Yönetim Sorunları”, Yeni Türkiye-Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı, (Mayıs-Haziran) s.4,s.172.
KAZANCI, Metin (1995) “Kamuda ve Özel Sektörde Halkla İlişkiler”. Ankara: Turhan Kitabevi,
KOÇİBEY, RİSALESİ. , (1998) (Hazırlayan: Yılmaz Kurt) Ankara: Akçağ Yayınları.
KURER, Oskar (1994) "Kollama, Yolsuzluk Ve Kaynakların Dağılımı". (Çev: Metin Meriç).Politik Yozlaşma Ve Rant Kollama.( Yayına Hazırlayanlar: Aytaç Eker - Coşkun Can Aktan), Ankara: Takav Matbaası,s. 31 -47
MİLLİYET(2003), 11 Aralık
MUMCU, Ahmet (1969) “Osmanlı Devleti 'nde Rüşvet”. Ankara: A.Ü.H.F. Yayını.
OKTAY, Cemil (1983) “Yükselen İstemler Karşısında Türk Siyasal Sistemi Ve Kamu Bürokrasisi”. İstanbul: İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Yayınları.
OKTAY, Cemil. (1998) “Siyaset Yazıları”, İstanbul: DER Yayınları.
ÖKTEM, M. Kemal. (1992)"Gerçekten Kötü Bir Yönetim Nasıldır?". Türk İdare Dergisi.Yıl: 64, S. 397, (Aralık ), 123 - 141.
PAZARCIK ,Orhan ve SOYGUN,Gültekin(1985),”Kamu Bürokrasinde Organizasyon Sorunları,Verimlilik ve Etkenlik”,Ankara:MPM Yayınları:322 , s.58-59.
SAGLAM ,Mehmet(1979),” Örgütsel Değişme”, Ankara: TODAİE Yayını No: 185, s.29
SARAN, Ulvi (2004),”Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Ankara :Atlas Yayınları,s.222-233-235
SAKAL, Mustafa(1997), “Politik Karar Alma Sürecinde Bütçe Maksimizasyonu ve Bürokratik Yozlaşmalar”, Yeni Türkiye, Yıl: 3, S: 13, , s. 453.
SENCER, Muzaffer (1982),"Kamu Görevlilerinde İş Doyumu Ve Moral". Amme İdaresi Dergisi. C. 15, S. 1, ( Mart) , 3 - 48.
TEKELİ, İlhan ve ŞAYLAN, Gencay (1974), "Rüşvet Kuramı". Amme İdaresi Dergisi. Cilt. 7, S. 3, (Eylül),92- 113
TUTUM, Cahit(1976), “Yönetimin Siyasallaşması ve Partizanlık” AİD, , C.9, s.4, s.31-32.
TÜGİAD(1997),”Kamu Yönetiminde Yozlaşma Ve Rüşvet”. (Haz: K. ÇINAR), İstanbul
TÜSİAD (1995),” 21. Yüzyıl İçin Yeni Bir Devlet Modeline Doğru: Optimal Devlet”,İstanbul.
TÜSİAD (1997),” Ombudsman (Kamu Hakemi) Kurumu İncelemesi: Devlette Bir Toplam Kalite Mekanizması Örneği”, (Haz.: Oğuz Babüroğlu - N. Hatiboğlu),İstanbul .
TÜRK CEZA KANUNU (1990), İstanbul: Beta Yayınları.
TORTOP, Nuri (1994),”Personel Yönetimi.” Ankara: Yargı Yayınları.
ÜLKER, Halil (1995), "Siyasi İktidar - Bürokrasi İlişkisi". Kamu Yönetimi Disiplin Sempozyum Bildirileri-II. Cilt-. Ankara: TODAİE Yayınları, , 185 - 192.
VAROL, Muharrem(1995), "Kamu Görevlisi, Siyaset Ve Ahlak: Bir Örnek Olay". Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyum Bildirileri - II. Cilt -. Ankara: TODAİE Yayınları, ,221-241.
YILMAZ, Abdullah ve KILAVUZ, Raci (2002), “Türk Kamu Bürokrasisinin İşlemsel Sorunları Üzerine Notlar”, C. Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2
VAKUR,Versan (1990), “Kamu Yönetimi” İstanbul: Der Yayınları, s.3.
Sekizinci Beş Yılık Kalkınma Planı,Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması ÖİK raporu- ( http://ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/oik527) 10.07.2008
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü,( www.padm.metu.edu.tr/about_tr) 11.07.2008
Ek 1. 5227 Sayılı, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun.
KAMU YÖNETİMİNİN TEMEL İLKELERİ VE YENİDEN
YAPILANDIRILMASI HAKKINDA KANUN
|
Kanun No. 5227
|
Kabul Tarihi : 15.7.2004
|
BİRİNCİ KISIM
Kamu Yönetiminin Amaç, İlke ve Görevleri
BİRİNCİ BÖLÜM
Amaç, Kapsam, Tanımlar ve Temel İlkeler
Amaç
MADDE 1. -Bu Kanunun amacı, katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezî idare ile mahallî idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının çağdaş kamu yönetimi ilke ve uygulamaları çerçevesinde belirlenmesi; merkezî idare teşkilâtının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektir.
Kapsam
MADDE 2. - Bu Kanun, merkezî idare ile mahallî idareleri ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşlarını kapsar.
Tanımlar
MADDE 3. - Bu Kanunda geçen deyimlerden;
a) Merkezî idare: Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı kuruluşları,
b) Mahallî idare: İl özel idaresi, belediye ve köyü,
c) Stratejik plân: Kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plânı,
İfade eder.
Kamu yönetiminin temel amaç ve görevi
MADDE 4. - Kamu yönetiminin temel amaç ve görevi; halkın hayatını kolaylaştırmak, huzur, güvenlik ve refahını sağlamak, hayat kalitesini geliştirmek, kişilerin hak ve özgürlüklerini kullanmalarının önündeki engelleri kaldırmak ve kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirmektir.
Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkeleri
MADDE 5. - Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde esas alınacak temel ilkeler şunlardır:
a) Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde, idarenin bütünlüğü esastır.
b) Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde; sürekli gelişim, katılımcılık, saydamlık, hesap verebilirlik, öngörülebilirlik, yerindelik, beyana güven ile hizmetten yararlananların ihtiyacına ve hizmetlerin sonucuna odaklılık esas alınır.
c) Yapılacak yeni düzenlemeler ve kurulacak birimler için düzenleyici etki analizi yapılır.
d) Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ve bu hizmetlerden yararlandırmada ayırımcılık; bu hizmetlerle ilgili olarak insan hak ve özgürlüklerini kısıtlayıcı düzenleme ve uygulama yapılamaz.
e) Görev, yetki ve sorumluluklar, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verilir.
f) Kamu hizmetlerine ilişkin kararların alınmasında, ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütlerinin görüş ve önerilerinden yararlanılır.
g) Kamu kurum ve kuruluşları, halkın bilgi edinme hakkını kullanması için gerekli tedbirleri alır.
h) Kamu hizmetlerinde bilgi teknolojilerinden etkili ve yaygın şekilde yararlanılır.
i) Kamu kurum ve kuruluşları, insan gücü, bilgi birikimi ve maddî kaynaklarını etkili ve verimli şekilde kullanır, bu amaçla kendi aralarında işbirliği yapar.
j) Kamu hizmetlerinin usul ve standartları belirlenerek, hizmetten yararlananların bunları önceden bilmesi sağlanır. Kamu kurum ve kuruluşlarının yöneticileri, hizmetlerin bu standartlara uygun şekilde yerine getirilmesinden ve hizmetten yararlananların ihtiyacına uygunluğunu sağlamaktan sorumludur.
k) Kamu kurum ve kuruluşlarınca, gerçek ve tüzel kişilerden, sadece hizmet usul ve standartlarında öngörülen bilgi ve belgeler istenebilir. Bilgi ve belge istemine ilişkin usul ve standartlar; etkililiği, verimliliği ve basitleştirmeyi sağlamak amacıyla düzenli olarak gözden geçirilir.
1) Kamu kurum ve kuruluşları, kanunlarla kendilerine açıkça görev olarak verilmeyen ve kuruluşun amacıyla doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme kuramaz, mal ve hizmet üretimi yapamaz, bu amaçla personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis edemez.
İKİNCİ BÖLÜM
Merkezî İdarenin ve Mahallî İdarelerin
Yetki, Görev ve Sorumlulukları
Merkezî idarenin genel yetkileri
MADDE 6. - Merkezî idarenin kamu hizmetleri ile ilgili yetki ve sorumlulukları şunlardır:
a) Kamu hizmetlerine ilişkin ulusal düzeyde genel ilke ve politikalar, amaç ve hedefler ile standartları belirlemek.
b) Kamu hizmetlerinin hukuka, belirlenen politika ve standartlara uygunluğunu izlemek, değerlendirmek ve denetlemek.
c) Hizmetlerin verimli ve merkezî idare ile mahallî idareler arasında koordinasyon içerisinde yerine getirilmesini sağlamak.
d) Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütleri arasında iletişim ve işbirliğini sağlayıcı mekanizmalar oluşturmak, hizmet ve işlev kapasitelerini geliştirmek.
e) Kamu hizmetlerini uygun ölçek ve nitelikte olmak üzere merkezde, gerekli durumlarda yetki genişliği ilkesi çerçevesinde taşrada ve yurt dışında örgütlenerek yerine getirmek.
f) Mahallî idareler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kanunlarla öngörülen idarî vesayet yetkisini kullanmak.
Merkezî idare tarafından yürütülecek görev ve hizmetler
MADDE 7. - Merkezî idare tarafından yürütülecek görev ve hizmetler şunlardır:
a) Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politikaya ilişkin görev ve hizmetler.
b) Maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenleme görev ve hizmetleri.
c) Ulusal düzeyde ekonomik, sosyal ve fizikî plânları hazırlamaya, bölgeler arasındaki gelişmişlik farklılıklarını gidermeye yönelik program ve projelerin uygulanmasını sağlamaya ilişkin görev ve hizmetler.
d) Millî eğitimle ilgili görev ve hizmetler.
e) Diyanetle ilgili görev ve hizmetler.
f) Sosyal güvenlikle ilgili görev ve hizmetler.
g) Tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlıkla ilgili görev ve hizmetler.
h) Acil durum yönetimi ve sivil savunma ile ilgili ulusal düzeyde yapılması gereken görev ve hizmetler.
i) Vakıflarla ilgili görev ve hizmetler.
j) Mahallî idarelere teknik ve malî yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama görev ve hizmetleri.
k) Kanunlarla münhasıran merkezî idare tarafından yerine getirilmesi öngörülen ulusal nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev ve hizmetler.
Mahallî idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları
MADDE 8. - Mahallî müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetler mahallî idareler tarafından yerine getirilir.
Mahallî idareler görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren hizmetleri, idarenin bütünlüğüne, kanunlarla belirlenen esas ve usullere, kalkınma plânının ilke ve hedeflerine, kendi stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçütlerine uygun olarak yürütür.
Mahalli idarelerin kanunlarla verilen temel görev ve hizmetleri ciddi şekilde aksatması ve bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini önemli ölçüde olumsuz etkilemesi durumunda, aksamanın boyutu ile ölçülü olmak kaydıyla, ilgili merkezî idare kuruluşunun talebi üzerine İçişleri Bakanlığı bu aksaklıkların giderilmesi için kanunlarda öngörülen tedbirleri alır.
Merkezî idare ile mahallî idareler arasındaki ilişkiler
MADDE 9. - Merkezî idare tarafından yürütülmesi öngörülen hizmetlerden il ve ilçelerde yapılması gerekenlerin, kanunlarda belirtilen istisnalar dışında, valilik ve kaymakamlıklar tarafından gerçekleştirilmesi esastır.
Merkezi idare, mahalli idarelerin sorumluluk alanlarına giren görev ve hizmetler için mahallî düzeyde teşkilât kuramaz, doğrudan ihale ve harcama yapamaz.
Merkezî idarenin görevleri arasında sayılan hizmetlere ait yatırımlardan ilgili bakanlıkça uygun görülenler, mahallî idareler eliyle de gerçekleştirilebilir. Bu yatırımlara ait ödenekler, ilgili kuruluş tarafından o mahallî idare bütçesine aktarılır. Bu ödenekler başka amaçla kullanılamaz.
Merkezî idare, desteklemek ve geliştirmek istediği hizmetleri, proje bazında gerekli kaynaklarını ilgili mahallî idarelere aktarmak suretiyle onlarla işbirliği içinde yürütebilir.
Mahallî idareler, yatırımlarını, yetkili organlarının kararıyla ve bedeli mukabilinde başka mahallî idarelere veya merkezî idare kuruluşlarına yaptırabilir. Mahallî idareler, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde ortak yatırım yapabilir.
Mahallî idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda çıkarılacak tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, mahallî idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, mahallî hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı hükümler konulamaz.
Malî kaynak dağılımı
MADDE 10. - Mahallî idarelere yetki, görev ve sorumluluklarıyla orantılı gelir kaynakları sağlanır. Mahallî idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından pay ayrılır. Payların ayrılmasına, dağıtımına ve bu paylardan yapılacak kesintilere ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.
Kamu hizmetlerinin gördürülmesi
MADDE 11. - Kamu hizmetlerinin daha etkili ve verimli olarak yerine getirilebilmesi amacıyla, merkezî idare ile mahallî idareler, kendilerine ait hizmetlerden kanunlarda öngörülenleri, ilgileri itibariyle üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürebilir. Bu durumda idarenin sorumluluğuna ilişkin hükümler saklıdır.